Видимая рука RIGI

Объявление компании YPF об инвестициях в размере 25 млрд долларов США в рамках Режима стимулирования крупных инвестиций (RIGI) вызвало бурные дискуссии по поводу этого режима. Помимо того, что это объявление вновь разжегло общую дискуссию о RIGI, оно пролило новый свет на недавнее включение нефтедобычи в Вака-Муерта в перечень секторов, на которые распространяется действие этого режима. «RIGI, введенная в 2024 году и измененная в феврале 2026 года, обеспечивает налоговую и регуляторную стабильность на 30 лет, гарантирует свободный доступ к валютному рынку, постепенно освобождает от обязательства расчетов в иностранной валюте на официальном рынке и предоставляет налоговые льготы, в том числе снижение ставки налога на прибыль с 35% до 25%, ускоренную амортизацию инвестиций, освобождение от таможенных пошлин и статистической пошлины на импортируемые средства производства, детали и компоненты, а также отмену удержаний при экспорте, начиная со второго или третьего года, в зависимости от случая, с момента утверждения проекта». RIGI является инструментом «промышленной политики», которую Всемирный банк в недавнем отчете определил как «набор политических инструментов, которые правительства используют для формирования структуры производства в экономике, вместо того чтобы оставлять это на усмотрение рынков». Парадоксально, что именно эта политика является знаковой для правительства, которое горячо отстаивает достоинства свободного рынка, отказываясь от подобных «интервенционистских» мер. «Но речь идет не просто об одном из инструментов промышленной политики, а об одном из ее наиболее спорных направлений: государственном отборе «побеждающих» секторов («picking winners»). Со времен стратегий импортозамещения этот тип политики сталкивается с двумя основными проблемами: (1) государство, как правило, не располагает необходимой информацией, чтобы правильно решить, какие сектора следует продвигать; (2) эти режимы подвержены «захвату» со стороны частных интересов. В инструментах, основанных на налоговых льготах, таких как RIGI, возникает также проблема «избыточности»: когда налоговые затраты, как правило, высокие, финансируют инвестиции, которые все равно были бы осуществлены даже без налоговых льгот. Несмотря на эти сомнения, в защиту RIGI обычно приводят три аргумента. Первый заключается в том, что он помогает укрепить «доверие» со стороны инвесторов, которые не доверяют стране из-за ее истории нестабильности и невыполнения контрактов. Но этой цели можно было бы достичь и без налоговых льгот, просто за счет регуляторной, валютной и налоговой стабильности, которую обеспечивает RIGI, в том числе с финансовыми преимуществами, связанными с объемом инвестиций — такими как ускоренная амортизация. Фактически, в данной статье мы не ставим под сомнение этот компонент RIGI. Второй аргумент заключается в том, что Аргентине необходимо было стимулировать «взрыв» пилотных инвестиций, демонстрационный эффект которых помог бы привлечь будущие инвестиции. Этот аргумент заслуживает внимания в таких секторах, как горнодобывающая промышленность, где уже давно ожидаются крупные инвестиции, которые так и не материализовались (или, возможно, в новых секторах, на которые распространится действие «Super RIGI»). Иная ситуация наблюдается в таких секторах, как нефтяная промышленность, которая уже демонстрирует устойчивый рост. «Третий аргумент заключается в том, что действующие льготы предвосхищают ту налоговую структуру, которая должна сложиться в стране в будущем. Но пока этой структуры нет — и нет уверенности, что она будет создана — остается вопрос: почему привилегии предоставляются именно этим секторам, а не другим? Хотя проблема «выбора победителей» в данном случае может быть менее острой, поскольку речь идет о продвижении секторов, в которых Аргентина имеет сравнительные преимущества (горнодобывающая промышленность, туризм, лесопромышленность и др.), традиционные вопросы остаются актуальными. На какой информации основывались Конгресс и исполнительная власть при выборе секторов для включения в список? Неизвестно ни об одном исследовании или анализе, который бы обосновал сделанный в итоге выбор, помимо интуитивного утверждения, что это «стратегические» секторы. А как насчет недавнего расширения программы на нефтяной разведку и добычу? «Что касается захвата, то, учитывая масштаб задействованных бюджетных ресурсов, у частного сектора есть сильные стимулы влиять на решения о том, какие проекты получат льготы. Это реальная угроза, поскольку, как отмечает Рикардо Карчофи в блоге «Alquimias Económicas», нормативные акты RIGI оставляют широкие возможности для субъективного подхода при оценке и одобрении проектов. Существуют также риски «захвата» ex post, поскольку при формировании постоянной клиентуры из числа бенефициаров может оказаться сложным, по истечении первоначального срока, исключить их из этой группы (проблема, которую наглядно иллюстрируют случаи режима Огненной Земли и Закона об экономике знаний).» Эти риски не являются теоретическими догадками, а были отмечены в историческом опыте режимов такого рода в Латинской Америке и остальном мире. В случае с RIGI они начинают подтверждаться. Как иначе объяснить расширение на нефтяной upstream? Какая новая информация заставила исполнительную власть изменить решение после того, как первоначально было решено не включать его? «Ключевым элементом выбора должен был стать анализ ожидаемого воздействия льгот, чтобы избежать избыточности. Было ли это сделано в случае с добычей в Вака-Муерта? Никаких исследований не известно. Напротив, все указывает на то, что маргинальное влияние RIGI на инвестиции в Вака-Муерта должно быть ограниченным. Добыча и инвестиции и так уже стабильно растут. В то же время существуют инфраструктурные ограничения и осторожность со стороны международных операторов, чьи инвестиционные решения зависят от долгосрочных макроэкономических условий, которые RIGI в одиночку не может гарантировать. «Этот парадокс удивляет. Правительство, провозглашающее превосходство рынков, принимает в качестве символа преобразования производства крайне дискреционную и дорогостоящую с точки зрения бюджета промышленную политику, в то же время ликвидируя во имя этого превосходства государственные механизмы, призванные поддерживать производительность, конкурентоспособность и инновации в других секторах с помощью мер по развитию производства, которые обходятся дешевле и менее подвержены коррупционному влиянию». Аргентине необходимо было улучшить институциональную основу своей производственной политики; это мало кто оспаривает. Но лишать ее финансирования во имя жесткой экономии, которая, что примечательно, не действует, когда речь идет о предоставлении значительных и малообоснованных налоговых льгот — даже в секторах, где дополнительный эффект кажется незначительным, — вряд ли является устойчивой стратегией развития».