Исчерпаемые ресурсы, вечное богатство

В Аргентине дискуссии о Вака-Муерта и литии, как правило, сосредоточены на добыче, экспорте, инвестициях и поступлениях в бюджет. Это понятно: страна переживает период исключительного роста. Ожидается, что к концу года добыча нефти достигнет одного миллиона баррелей в сутки, а добыча лития в июне выросла на 59 % по сравнению с аналогичным периодом прошлого года. Но ключевой вопрос заключается не в том, сколько Аргентина сможет добыть в ближайшие годы. Важно то, что останется, когда эти ресурсы будут исчерпаны. «Нефть, газ и литий — это не обычные государственные доходы. Это ограниченные ресурсы. Когда провинция получает роялти за их добычу, она необратимо превращает часть своего природного достояния в деньги. Поэтому вопрос носит не только бюджетный характер: он имеет конституционное и межпоколенческое значение». Национальная Конституция предоставляет правовые рамки, на которые обратили внимание лишь немногие наблюдатели. «Статья 124 признает, что первоначальное право владения природными ресурсами, находящимися на территории провинций, принадлежит провинциям. Неукен, Рио-Негро, Чубут, Санта-Крус, Жужуй, Сальта и Катамарка, таким образом, несут основную ответственность за определение назначения доходов, получаемых от их месторождений». «Но статью 124 нельзя рассматривать в отрыве от других положений. Та же конституционная реформа 1994 года включила статью 41, которая гласит, что производственная деятельность должна удовлетворять нынешние потребности «без ущерба для потребностей будущих поколений». «Обе нормы составляют единое целое». Статья 124 определяет владельца ресурса; статья 41 закрепляет принцип, которым должно руководствоваться его использование. Право провинции на эти ресурсы не равнозначно разрешению потратить за одно поколение всю стоимость активов, которые невозможно будет заменить. Отсюда вытекает простое правило: значительная часть роялти, получаемых от невозобновляемых ресурсов, должна превращаться в постоянные финансовые активы. Речь не идет об отрицании текущих потребностей добывающих провинций. Рост требует строительства дорог, жилья, больниц, школ, энергетической инфраструктуры и коммунальных услуг. Речь также не идет о том, чтобы заморозить всю добывательную ренту. Речь идет о том, чтобы не допустить, чтобы провинция распродавала своё природное достояние, не оставив равноценного наследия тем, кто придет после нас. «Межпоколенческий фонд позволил бы сделать именно это. Он превратил бы геологическое богатство — которое уменьшается с каждым добытым баррелем или каждой экспортированной тонной — в портфель активов, способных генерировать доходы, когда добыча сократится». «Правило могло бы быть ясным: направлять не менее половины роялти, полученных от добычи невозобновляемых ресурсов, в постоянный фонд. Капитал должен сохраняться; только разумная часть доходов от него может использоваться в соответствии с прозрачными и предсказуемыми правилами». «Разница принципиальная. Провинция может потратить роялти только один раз». Или можно использовать его для создания устойчивого источника дохода. «Опыт Аргентины показывает, почему одного обычного закона недостаточно. В 1993 году провинция Мендоса создала фонд в размере 617 млн долларов США, который должен был сохранить богатство для будущего. Однако кредиты под отрицательные ставки в конечном итоге привели к тому, что его стоимость сократилась до доли от первоначальной суммы. В 2020 году провинция Неукен создала антициклический фонд, пополняемый за счёт роялти от добычи углеводородов, но отсутствие надёжной институциональной защиты позволило бюджету перенаправить средства на погашение долга. «Оба случая отражают одну и ту же уязвимость: когда капитал подвергается ежегодным решениям законодательного органа или финансовым потребностям администрации, он перестаёт быть постоянными сбережениями. Он превращается в доступную казну». «Именно поэтому настоящий межпоколенческий фонд должен иметь конституционную защиту — или, по крайней мере, усиленную процедуру изменения его правил, — автоматические взносы, запрет на использование капитала для текущих расходов, профессиональное и независимое управление, публичные аудиторские проверки и диверсифицированную инвестиционную политику». «Аляска дает полезный урок, хотя и не является моделью для подражания. Растратив огромные первоначальные доходы от нефти, граждане штата в 1976 году одобрили конституционную реформу, которая закрепила часть доходов от природных ресурсов для постоянного фонда. Ключевым фактором стала не нефть, а решение защитить часть доходов от влияния политической конъюнктуры. Сегодня «Аляскинский постоянный фонд», в который первый взнос был внесен в 1977 году, располагает 91 000 млн долларов США, обеспечивает половину бюджетных ресурсов штата и с 1982 года выплачивает своим жителям ежегодные дивиденды. «Аргентине не нужно копировать эту схему или выплачивать индивидуальные дивиденды. Ей необходимо признать, что её исчерпаемые ресурсы требуют институтов, способных пережить избирательные циклы, бюджетные циклы и колебания мировых цен». RIGI стремится обеспечить долгосрочную стабильность инвестиций. Провинции должны предложить незаменимое дополнение: уверенность в том, что богатство, созданное за счёт невозобновляемых ресурсов, не исчезнет с принятием следующего бюджета. «Этот принцип уже закреплён в Конституции. Статья 41 буквально не требует создания фонда, но налагает более широкую обязанность: чтобы нынешнее развитие не ставило под угрозу будущие потребности. В сфере нефти, газа и лития откладывание части роялти — это не жесткая экономия и не консерватизм. Это самый конкретный способ выполнить этот мандат. «Задача заключается не в том, чтобы выбирать между добычей и сохранением. Она заключается в том, чтобы превратить исчерпаемые ресурсы в постоянное богатство». Автор — юрист. Бывший партнер Linklaters»