Хрупкий договор о совместном управлении: между необходимостью и недоверием

В правительстве ощущается дух обновления после того, как была перевернута «токсичная» страница, главным героем которой был Мануэль Адорни. На прошедшей неделе произошло возвращение к нормальной жизни: состоялись заседания политического совета и кабинета министров, атмосфера на которых была явно иной. Чиновники, которые раньше производили впечатление задыхающихся, снова начали говорить о проектах, ожиданиях и управлении. Трудно понять, почему эта перезагрузка затянулась настолько долго. «В этом контексте произошла существенная перемена, основанная на очевидном, но решающем определении: признание переизбрания президента главной целью всего правительства. Эта постановка позволяет упорядочить всё — от экономических инициатив до предвыборной стратегии, — поскольку единственной независимой переменной становится политическое будущее Хавьера Милеи; всё остальное подчиняется этому высшему мандату». Это открыло дорогу к глубокому переосмыслению отношений с губернаторами, которые вновь превратились в центральных игроков в распределении власти в Каса-Росада. Две групповые фотографии за восемь дней — одна на церемонии инаугурации Диего Сантилли, а другая 9 июля в Тукумане — свидетельствуют о том, что в этих отношениях, которые с момента прихода к власти партии «La Libertad Avanza» характеризовались постоянными колебаниями, наметился новый подход. Как национальное правительство, так и губернаторы признают, что в последние недели наметилась новая гармония, направленная на достижение законодательных компромиссов в Конгрессе, а также на выработку предвыборных договоренностей с прицелом на следующий год. Это своего рода новое соглашение о совместном управлении, хотя и отмеченное взаимными потребностями и недоверием. Ничего официального или письменного; всё устное и изменчивое. Милей пришёл к власти не для достижения широкого консенсуса. Идея «Монклоа» — это удел правящей касты, хотя он сам постепенно тоже становится классическим представителем этой касты. «Повестка переговоров очень разнообразна, но она основана на глубоком повороте, произошедшем в самом сердце национальной власти на основе общего диагноза. Этот анализ указывает на то, что правительству необходимо подкрепить проект переизбрания Милеи более прочной экономикой, которая даст гарантии предсказуемости. Отсюда и объявление, сделанное Луисом Капуто в понедельник, чтобы обеспечить финансирование выплат по долгу в этом и следующем году. Из того же источника проистекает акцент на экономических проектах, которые он продвигает в Конгрессе, таких как реформа Центрального банка, RIGI II, налоговая невиновность, частная собственность, а теперь также и местная версия американского «шатдауна». «Весь этот пакет мер нацелен на рынки». «Однако анализ также включал политическую составляющую. В ней отмечалось, что правящая партия подойдет к выборам с шансами на успех, но без значительного избытка электорального капитала и с нехваткой собственных конкурентоспособных кандидатов в ряде провинций, что может привести к череде поражений еще до проведения общенациональных выборов». Это предположение легло в основу гораздо более прагматичного и открытого подхода к отношениям с губернаторами, который содержал абсолютное нововведение: впервые Карина Милей и семья Менем допустили возможность достижения договоренностей с другими силами, если LLA не будет обладать достаточным потенциалом для победы в определенных округах. Это означает отход от «фиолетового пуризма», который они продвигали в прошлом году, в ущерб линии Сантьяго Капуто, более склонного к заключению соглашений с губернаторами. Это не означает, что они отказываются от цели построения собственной национальной структуры, но свидетельствует о большем реализме в переговорах». Идея заключения соглашения о совместном управлении с дюжиной губернаторов провинций, направленного на то, чтобы дать рынкам сигнал стабильности и активизировать экономический план, была выдвинута Луисом Капуто на ключевом заседании политического руководства три месяца назад. В тот раз именно Карина высказала возражения против начала столь амбициозных переговоров, поскольку считала, что поспешность может поставить под угрозу план LLA по формированию собственной национальной структуры. «Тем не менее, он робко начал участвовать в первых встречах с ближайшим окружением, таким как Рохелио Фригерио и Альфредо Корнехо. Теперь ситуация изменилась, и сфера деятельности расширилась до той группы губернаторов, которые с момента проведения «Argentina Week» демонстрируют свою приверженность правительству. «У всех нас очень ограниченные возможности — и в плане имиджа, и в плане денег. Нам всем выгодно договориться», — поясняет один из ключевых деятелей правительства. «Такой подход отражает реальность, которая укреплялась в последние годы и которую политолог Марсело Лейрас определил как «конфедеративную» политическую систему. Уже давно национальные правительства не имеют собственного большинства в Конгрессе и не контролируют политически широкий круг провинций. Это ставит их в положение структурной слабости и вынуждает налаживать альянсы. «Раньше эти альянсы формировались с национальными политическими партиями, но в связи с их распадом эту нишу заняли губернаторы, которые стали ключевыми фигурами для обеспечения управляемости. И если раньше губернаторы подчинялись партийной логике, то теперь эта система разрушилась, и все они обладают беспрецедентной автономией и действуют исключительно исходя из своих собственных потребностей». Как отмечает Андрес Маламуд, «произошла денационализация национальных партий, и теперь все партии являются провинциальными, за исключением LLA». «Однако в то же время территориальные руководители сталкиваются со структурными экономическими трудностями, поскольку лишь немногие округа обеспечивают себя самостоятельно, а большинство нуждается в средствах из национального бюджета. Это их ахиллесова пята, которая вынуждает руководителей проходить по кабинетам министров в Буэнос-Айресе, чтобы договариваться о выделении средств, строительстве объектов или помощи в натуральной форме. Лейрас назвал этот механизм «парадоксом перекрестных слабостей», поскольку провинции действуют с большой политической автономией, но в то же время находятся в финансовой зависимости от центрального правительства. «К этому парадоксу пришли после длительного процесса пересмотра отношений между центральным правительством и провинциями. Маламуд подчеркивает, что в 1983 году губернаторы не имели права на переизбрание и не могли разделять свой избирательный календарь, как они это делают сегодня. Это давало им большую политическую независимость. Ключевую роль сыграла также конституционная реформа 1994 года, которая предоставила провинциям контроль над природными ресурсами земли и недр, а именно над нефтью, газом и горнодобывающей промышленностью — секторами, которые в настоящее время демонстрируют наибольший рост, — и дала провинциям Анд и Патагонии пространство для маневра, которого у них раньше не было». «Однако в то же время закон о совместном использовании доходов 1988 года так и не был пересмотрен, как того требовала реформированная конституция, в результате чего федеральное правительство сохранило за собой очень широкую свободу действий при распределении средств, подлежащих совместному использованию — механизм, которым пользовались все правительства». В связи со всеми этими изменениями отношения между Каса-Росада и провинциями в последние десятилетия подвергались сильным колебаниям. В условиях слабых правительств губернаторы играли определяющую роль, как это было при Фернандо де ла Руа и Эдуардо Дуальде. Знаменитая «лига губернаторов» превратилась в реальную власть в тот бурный переходный период на рубеже веков и смены политического цикла. Но затем, при Киршнерах, губернаторы оказались полностью подчинены логике центральной власти. «Сегодня существует хрупкое равновесие, обусловленное взаимными слабостями. Ни у Милей нет достаточного влияния, чтобы самостоятельно продвигать предлагаемые им реформы, ни у губернаторов нет достаточного пространства для маневра, чтобы добиться успеха на своих территориях без минимального взаимопонимания с либертарианцами». Их связывают общие интересы, причем ситуацию усугубляет тот факт, что во многих округах у президента и губернаторов пересекается электорат, в связи с чем разрыв отношений не является выгодным вариантом ни для одного из них. На самом деле у Милеи всегда дела шли лучше в провинции, чем в AMBA. «В то же время многие из перонистских руководителей стремятся уйти от напряженной атмосферы, исходящей от конфликта в провинции Буэнос-Айрес между Кристиной Киршнер и Акселем Кисильофом, из-за чего партийная составляющая перестала быть ограничением для их действий. Они не считают, что должны чем-то отчитываться на национальном уровне. Они также не стремятся создавать собственные политические объединения». Прямым следствием всех этих процессов стала абсолютная территориализация губернаторов, которые уже давно стремятся лишь сохранить свою местную гегемонию, не проявляя интереса к участию в общенациональной дискуссии. Не случайно все фигуры, которые в последние годы боролись за власть на центральном уровне, происходят из AMBA — от Кристины из Буэнос-Айреса до Маурисио Макри, Даниэля Сциоли, Серхио Массы, Альберто Фернандеса, Акселя Кисильофа и Милей. Губернаторы уже давно отошли от этой игры. За исключением запоздалой кандидатуры Хуана Скиаретти и неудачной попытки Хуана Мансура. Сейчас снова пытается выдвинуться Серхио Уньяк. Новая структура власти укрепляет позиции местных лидеров на их территории, но отрывает их от Буэнос-Айреса. Такое распределение ролей до сих пор способствовало стабилизации политической системы, но не её укреплению. «Переговоры губернаторов с Кариной Милей, Сантилли, Луисом Капуто и представителями семьи Менем состоят из нескольких этапов. Некоторые из них носят классический характер, например, запрос на выделение средств. Итоги первого полугодия оказались отрицательными из-за сокращения поступлений в бюджет, несмотря на небольшой рост в мае (и последующий обвал в июне). По данным консалтинговой компании Politikon Chaco, перечисления в провинции сократились на 5,3 % по сравнению с аналогичным периодом 2025 года из-за падения автоматических трансфертов на 2,8 % и дискреционных — на 61,8 %. В постоянных ценах это примерно на 2 миллиарда песо меньше. «Однако диалог особенно активизировался в последние недели из-за ускорения, приданного правительством процессу избирательной реформы. Хотя она включает в себя несколько важных пунктов (финансирование партий, изменения в предвыборных кампаниях, «чистая биография»), центральная дискуссия касается системы голосования, в частности — сохранения или отмены PASO. Правительство исходит из того, что у него нет достаточного количества голосов в Сенате для их отмены, и теперь переориентировалось на их приостановку. В любом случае это стало бы ударом для перонизма, который в условиях внутренней неразберихи стал бы главным бенефициаром праймериз, позволяющих определить своих кандидатов. «У губернаторов нет особых противоречий по этому вопросу, поскольку большинство из них уже отменили их в своих округах». Согласно исследованию политолога Пабло Салинаса, лишь в семи провинциях действуют праймериз PASO (Буэнос-Айрес, CABA, Катамарка, Чако, Мендоса, Энтре-Риос и Санта-Фе), причем первые пять из них приостановили их проведение в 2025 году. Если проявить хотя бы минимальную логику, то они, по-видимому, поддержат Каса-Росада в её попытке». Совсем другой вопрос — коалиционные списки или присоединения, которые позволяют, например, кандидату в президенты выдвигать два отдельных списка депутатов, места в которых затем распределяются по системе Д’Она (это отличается от закона о лозунгах, при котором победивший список получает все места). Это была бы идеальная схема для Милей, поскольку она позволила бы ему прикрепить к своей кандидатуре на пост президента один список депутатов от LLA вместе с другим списком от UCR или Pro. Как отмечает один из влиятельных губернаторов: «ПЕРОНИЗМУ больше подходят праймериз (PASO), потому что ему нужно навести порядок наверху, определить своего кандидата в президенты; в то же время для LLA более полезны объединенные списки, поскольку они позволяют навести порядок внизу, на законодательном уровне. Если отменить PASO и ввести колекторы, это станет идеальным сценарием для правящей коалиции». «Идея колекторов, которая, по утверждению правительства, была выдвинута губернаторами-радикалами, а по утверждению губернаторов — является предложением правительства, сталкивается с сопротивлением как политическим, так и оперативным». For example: What would the design of the Single Ballot look like if it included a button to vote for an entire slate (another change under consideration) while also allowing for coalition ballots? It seems that the issue spread too quickly and has not yet fully matured within the government. “But this issue leads to another critical aspect of the relationship with the governors: mistrust. Because in the coalition system, the one who decides which lists to accept is the top candidate—in this case, the presidential candidate. How could the other political forces be sure they won’t be rejected when the lists are finalized? Is a verbal promise enough, given that last year several governors were snubbed at the last minute by the Libertarian coalition organizers?”There are many options for political cooperation with the governors, because the government could give them a free hand in provincial elections in exchange for national support; or it could share the governor-vice governor ticket with one of its own figures, or place its people on the legislative slates. Some governors even proposed to the Casa Rosada that they field a vice-presidential candidate from the provinces to create a framework for greater federal commitment.” “But the problem is always mistrust. The governors should support the government’s political reform now, in exchange for an electoral agreement at the provincial level next year—which, in turn, would require a subsequent commitment for the national election.” То есть, существует как минимум три этапа, разнесённых во времени. Объединить их возможно лишь при условии компромисса, в котором сегодня все сомневаются. «Как ты думаешь, мы сможем продвинуться к такому соглашению, если Милей даже не уделил нам полчаса, чтобы поговорить вчера вечером в Тукумане?», — посетовал один из союзных губернаторов. Мимолетный визит президента после встречи с 13 главами регионов разочаровал многих. Он также не подошёл поздороваться в день инаугурации Сантилли. Так что всё становится ещё сложнее».