Кому, сколько и как платить: ключевые моменты дискуссии о пенсионной системе

На каждого жителя Аргентины в возрасте 65 лет и старше приходится примерно пять человек трудоспособного возраста, включая тех, кто работает и платит взносы, а также неформально занятых, неработающих и безработных. По прогнозам, в 2050 году это соотношение составит один к трем, как указано в недавно опубликованном отчете Подсекретариата по социальному обеспечению страны. «2050 год — это так далеко? Зависит от того, что вы хотите проанализировать. Через четверть века многие из нынешних работников будут на пенсии или достигнут пенсионного возраста. И выплата пособий станет более сложной задачей, чем сейчас, по таким причинам, как увеличение продолжительности жизни и снижение рождаемости, которая сократилась с 18 рождений на 1000 жителей в 2013 году до 11 на 1000 в 2023 году (в конце 70-х годов она составляла 25), согласно статистике, опубликованной Всемирным банком. «Эта реальность бросает вызов историческому «межпоколенческому соглашению» систем распределения, несмотря на то, что настоящее и будущее финансирование выплат включает не только взносы и отчисления, но и — в значительной степени — общие налоги, уплачиваемые всем обществом. Уже невозможно поддерживать систему, если она не будет работать таким образом». К демографическим проблемам добавляется постоянная проблема рынка труда. По данным Indec, 42% работников заняты в неформальном секторе. Среди тех, кто регистрирует взносы, растет доля участников системы монопольной налоговой системы, которая вносит очень незначительный вклад в поддержание выплат пенсий. «Проблема пенсионной системы, которая в целом является несправедливой, заключается в том, что она рассчитана на функционирование в условиях формального рынка труда», — отмечает Игнасио Апелла, старший экономист по вопросам социальной защиты и труда Всемирного банка в Аргентине. По его словам, существует не только высокий уровень неформальной занятости, но и много нерегулярных траекторий, когда «работники часто входят и выходят из формального рынка». «Это означает, что среди тех, кто сейчас имеет зарегистрированную работу, многие не достигнут того, что требует наиболее всеобъемлющая (но не единственная) пенсионная система страны: накопить не менее 30 лет взносов. По словам Апеллы, 55 % плательщиков не соответствуют этому требованию». Ситуация вызывает вопросы и объясняет необходимость дискуссии, которая может быть построена по трем направлениям: кому выплачивать пособия, каким должен и может быть размер этих доходов и как их финансировать. Этот вопрос включает выплаты по различным случаям: старость или преклонный возраст, нетрудоспособность и смерть лиц, считающихся кормильцами других. Что обсуждается или предлагается в первом случае, то есть в случае выхода на пенсию после трудоспособного возраста? «Общая система, управляемая Anses, предусматривает минимальный пенсионный возраст 60 лет для женщин и 65 лет для мужчин. К этому добавляется требование 30 лет взносов. «Статистика, опубликованная Подсекретариатом по социальному обеспечению, показывает, что по состоянию на июнь этого года было 6 074 649 пенсионеров, получающих 7 443 959 пособий (некоторые получают более одного). Шесть из десяти пособий были предоставлены после присоединения к мораторию из-за отсутствия или недостаточности взносов. Среди пенсионеров мораторием воспользовались 68,6% (3 970 783 из 5 786 481), а среди получателей пособий — треть (540 560). «Таким образом, моратории позволили включить в систему большинство лиц, в основном с очень низким доходом: среди тех, кто получает минимальную пенсию, более 90% получили доступ к ней таким образом. Будучи временными по своему характеру, моратории применялись — с продлениями и исправлениями — в течение не менее 20 лет, без решения проблемы высокой неформальности и без исправления несоответствия закона о пенсиях реальному положению дел в сфере труда. «Согласно предложению, разработанному Рафаэлем Рофманом и Мануэлем Мера, главным исследователем и директором по социальной защите Центра по внедрению государственной политики в интересах равенства и роста (Cippec), следует отменить требование о 30 годах взносов и учитывать каждый период уплаты взносов с пропорциональными выплатами, не требуя определенного количества лет. Инициатива предусматривает схему с базовым пособием для всех, кто достиг пенсионного возраста, к которому добавляется сумма в зависимости от внесенных взносов, при расчете которой учитывается ожидаемая продолжительность жизни. «Что касается возрастного ценза, предлагается постепенное введение единого возраста в 65 лет для мужчин и женщин. Кроме того, предлагается пересмотреть все исключительные режимы, которые во многих случаях предусматривают более ранний возраст выхода на пенсию — в зависимости от выполняемых задач — и которые, по оценке Cippec, во многих случаях приводят к неэффективности пенсионных расходов и возникновению ситуаций неравенства. Данные, предоставленные исследовательским центром, показывают, что около 44% выплат относятся к системам, не входящим в общую систему. Экономист Освальдо Джордано, президент Ieral Fundación Mediterránea и бывший исполнительный директор Anses, утверждает, что нет необходимости отменять все эти схемы, но «необходимо гарантировать, что любое отклонение от общего правила будет финансироваться за счет более высоких взносов». «Те, кто вносит взносы в специальные системы, делают это на более жестких условиях. Неразумно приравнивать их к общей системе, не признавая их более высоких взносов», — утверждает юрист по вопросам социального обеспечения Мария дель Кармен Бестейро, добавляя, что системы должны быть адаптированы «с соблюдением приобретенных прав и принципа нерегрессивности». Помимо структуры общей системы, предметом дискуссии является будущее фондов, которые половина провинций, в том числе Буэнос-Айрес, Кордова и Санта-Фе, сохраняют для своих государственных служащих. Джордано, который возглавлял пенсионный фонд Кордовы и проводил реформы в этой провинции, считает, что «можно было бы дать возможность тем, кто готов перевести свои системы в Anses, но, поскольку для многих это, вероятно, будет невозможно, достаточно было бы соблюдать правило, согласно которому Anses автоматически ежемесячно перечисляет расходы, которые взяла бы на себя национальная система, если бы фонд был переведен». «В 90-е годы половина юрисдикций отказалась от своих собственных систем, а 13 решили их сохранить. Этот вопрос является предметом десятилетнего конфликта, в ходе которого накопилось множество требований о выплате средств государству, в ряде случаев переданных в суд. Особое место занимают системы самозанятых, мононалоговых и домашних работников. Это не менее важный вопрос: согласно данным Аргентинской системы социального страхования (SIPA), количество налогоплательщиков, уплативших налог в мае этого года, составило 2 149 906 человек, что на 62,6 % больше, чем в том же месяце 2012 года, тогда как за те же 13 лет количество наемных работников в частном секторе выросло всего на 3,3% и достигло 6 241 492 человек. «Введение единого налога в качестве решения для неформальных работников оказалось неустойчивым, и без серьезных реформ это станет причиной серьезных проблем с устойчивостью системы», — предупреждает экономист Оскар Сетранголо, исследователь Междисциплинарного института политической экономии Университета Буэнос-Айреса и Национального научно-исследовательского совета Аргентины (Conicet). В чем проблема? В системе единого налога — и тем более в системе домашнего обслуживания — пенсионные взносы намного ниже, чем взносы, которые обычно платят наемные работники, и чем суммы, которые позволили бы поддерживать выплаты (независимо от наличия других источников дохода). В трех самых низких категориях, к которым относятся три из четырех плательщиков единого налога, ежемесячно выплачивается 13 663,17 песо, 15 029,49 песо и 16 532,44 песо, которые необходимо умножить на 28, 26 или 24, чтобы получить минимальный пенсионный доход за сентябрь (он составит 390 277 песо, включая базовую выплату и бонус). Даже с учетом 70% налоговой составляющей единого налога, которая поступает в Anses, сумма остается низкой. Средний вклад всей системы в марте составил 237 882 песо. «Монотрибут был разработан как упрощенная налоговая система, а не как инструмент социальной интеграции», — напоминает Бестейро. Вместо того чтобы стать переходным этапом между неформальным сектором и общей налоговой системой, как предполагалось, эта схема осталась постоянным налоговым режимом для все большего числа людей. В результате, по словам адвоката, «многие проходят свою трудовую жизнь с низкими и нерегулярными взносами, что приводит к минимальным пенсионным выплатам». И, несмотря на взносы, значительно превышающие взносы низших и средних категорий мононалога, самозанятые также, как правило, получают только минимальную пенсию. «В июле прошлого года покупательная способность доходов общей системы была примерно на 32–49 % ниже, чем в сентябре 2017 года. Первый случай — это минимальная пенсия, включая бонус в размере 70 000 песо. Падение на 49 % соответствует максимальной пенсии в размере 2 081 261 песо в июле. При выплате около 535 000 песо, снижение покупательной способности по сравнению с восьмилетней давностью составляет около 46 %, согласно расчетам, проведенным LA NACION. В последние месяцы собственно доходы (без учета бонуса) продемонстрировали очень частичное восстановление покупательной способности, причем для сравнения всегда учитывается изменение среднего индекса цен Indec, который для многих не является репрезентативным, особенно с учетом изменений в структуре расходов во многих домохозяйствах в связи с изменениями в относительных значениях. Для тех, кто получает бонус за низкий доход, ухудшение ситуации продолжается каждый месяц из-за замораживания надбавки в размере 70 000 песо с марта 2024 года. До начала 2024 года различия в динамике покупательной способности объяснялись двумя причинами: решением предыдущего правительства о неравномерной и дискреционной переоценке пособий в 2020 году и политикой того правительства, поддержанной нынешним, по выплате компенсационных пособий только одной группе, а не всем, в условиях падения реальной стоимости доходов, вызванного отсутствием адекватного реагирования на инфляцию со стороны формулы мобильности, применявшейся с 2021 года и отмененной в 2024 году указом DNU 274. По мнению адвоката Адриана Троколли, следует разработать какую-то схему компенсации ущерба, накопленного за годы. «Необходимо внедрить систему мобильности, которая бы пользовалась всеобщим согласием, и, оглядываясь назад, скорректировать доходы с помощью этой модели», — говорит он, хотя и добавляет, что не видит больших шансов на то, что это произойдет. «Если бы существовала политическая воля для решения этого вопроса, который вызывает высокую судебную активность против государства, как это произошло из-за отсутствия адекватной мобильности в период с 2002 по 2006 год, можно было бы разработать план пересмотра в среднесрочной перспективе и поэтапно, установив приоритеты», — утверждает Троколли. Предшествующим примером, который, по мнению адвоката, следует улучшить, является закон об исторической компенсации, принятый в свое время по предложению правительства Маурисио Макри. По мнению адвоката, к ежемесячной индексации доходов с учетом инфляции, которая применяется с апреля 2024 года, следует добавить положения о повышении в реальном выражении (свыше инфляции) в случае улучшения экономической ситуации в стране, измеряемой, например, в терминах ВВП на душу населения. Наряду с дискуссией о мобильности ведется дискуссия о начальном доходе. Сегодня доход состоит из универсального базового пособия (PBU), единого и одинакового для всех, и суммы, которая зависит от уровня дохода и срока взносов. «Сначала рассчитывается среднее значение последних 120 заработных плат с учетом индексации. 1,5% от этой суммы умножается на количество лет страхового стажа. При средней заработной плате в 1,5 миллиона песо и 35 годах страхового стажа эта выплата составит 787 500 песо. С учетом PBU по состоянию на август, начальная ежемесячная выплата составит 931 280 песо. «Согласно предложению Cippec, с отменой требования о 30-летнем стаже каждый взнос будет учитываться, независимо от того, насколько коротким был период официальной занятости. Рофман объясняет, что система будет иметь базовую выплату, эквивалентную действующей PUAM, которая в сентябре составит 256 221 песо (включая бонус — 326 221 песо), поскольку она равна 80 % минимального страхового пособия. На этот доход будут иметь право лица, не имеющие взносов. «Помимо этого минимума, согласно инициативе, пособие будет включать сумму, рассчитанную на основе взносов и ожидаемой продолжительности жизни. Таким образом, чем дольше откладывается выход на пенсию, тем выше будет пенсия. К этим двум столпам добавится третий, добровольный, с индивидуальными сбережениями, управляемыми финансовыми учреждениями». «Сбережения вне государства позволили бы не только улучшить доходы, но и сделать рынок капитала страны более устойчивым», — считает Троколли. «По мнению Джордано, система условных счетов должна быть «основой пенсионной системы». Это означает, что размер пенсионных накоплений определяется «в зависимости от капитализированных взносов за всю трудовую жизнь и ожидаемой продолжительности жизни на момент выхода на пенсию; чем больше взносов вносит человек и чем дольше он откладывает выход на пенсию, тем выше будут его пенсионные накопления». «Некоторые более или менее недавние законодательные проекты включали идею о том, что вместо учета последних 10 лет с взносами при расчете начального пособия следует учитывать среднее вознаграждение за всю трудовую деятельность. Троколли предупреждает, что в некоторых случаях это может привести к «очень негативному» результату. «Можно установить период более 10 лет, но с другой ставкой [вместо 1,5 % от среднего вознаграждения], или же предусмотреть, что сумма не может быть ниже определенного процента от средней заработной платы за последние 10 лет», — добавляет он. Несмотря на высокий уровень неформальной занятости и дискуссию о затратах на найм, Сетранголо утверждает, что финансирование за счет взносов и отчислений имеет важное значение, «хотя, очевидно, оно не может быть исключительным, как считалось ранее». Согласно официальным данным, в 2024 году 86,5% пенсионных выплат Anses были оплачены из «собственных ресурсов», а 13,5% — из средств казначейства. Однако так называемые собственные ресурсы — это не только взносы и пожертвования, но и средства, поступающие от налогов, которые по закону специально выделяются на социальное обеспечение, такие как весь налог на чеки и часть НДС. В предложении Cippec отмечается, что упорядочение более 200 существующих в стране режимов и новые правила для общей системы повлекут за собой снижение уровня расходов по сравнению с текущим, при этом схема будет обеспечивать 100% покрытие для пожилых людей, хотя следует отметить, что влияние не следует оценивать только с точки зрения бюджета, но и с точки зрения «качественной трансформации». «Возможна реформа, которая улучшит финансовые перспективы, снизив долгосрочные расходы и в то же время повысив справедливость, улучшив ожидаемые выгоды для подавляющего большинства будущих пенсионеров», — отмечает Рофман (в инициативе отмечается, что для некоторых групп уровень ожидаемых выгод снизится). Он добавляет, что базовый доход для всех должен финансироваться из общих доходов, а пропорциональные выплаты — «в основном» из взносов. «Двойная устойчивость — фискальная и социальная — является желательной целью, но в то же время не простой для достижения в рамках пенсионной системы. В последние десятилетия изменения и поправки в законодательстве, касающиеся правила мобильности, привели к судебным искам, которые могут повлечь за собой значительные расходы для государства в будущем. Это еще один вопрос, который необходимо рассмотреть в связи с необходимостью проведения коренной реформы системы, которая сегодня оторвана от реальности мира труда».