Биотопливо: агропромышленность, которая нуждается в новом законе для своего развития

КОРДОВА. — Спустя почти два десятилетия после введения в действие система стимулирования использования биотоплива в Аргентине вновь оказалась в центре дискуссии. В связи с влиянием войны на Ближнем Востоке на цены на топливо правительство разрешило добровольное повышение доли биоэтанола в бензине с 12% до 15%, в то время как звучат призывы увеличить обязательную долю биодизеля в дизельном топливе с 7,5% до 20%. Однако дискуссия выходит за эти рамки и направлена на пересмотр правовой базы — срок действия нынешней истекает через четыре года — с тем, чтобы дать отрасли возможность преодолеть стоящие перед ней трудности и продолжить развитие. «Вопрос об увеличении доли биотоплива в смеси с ископаемыми видами топлива в соответствии с законом о биотопливе включен в повестку дня сельскохозяйственного комитета Конгресса. Этот вопрос давно назрел. Экономисты из Ieral при Фонде «Медитерранеа» представили ряд предложений в рамках Программы законодательной поддержки (PAL), которую они разрабатывают для содействия обсуждению в Палате депутатов и Сенате. Они отмечают необходимость комплексного пересмотра. Задача, по их словам, состоит в том, чтобы «переосмыслить баланс между регулированием и конкуренцией», повысить эффективность и сократить затраты, не упуская из виду первоначальные цели политики. Ключ, как они предупреждают, заключается в создании схемы, «более устойчивой и соответствующей требованиям конкурентоспособности и бюджетной дисциплины». «В качестве введения в отчете отмечается, что на глобальном уровне развитие биотоплива стимулируется за счет обязательных требований по примеси, которые «создают рынок по закону» и направлены на согласование различных целей: экологических, производственных и энергетических. Местная система строится на пяти основных принципах: обязательные требования по примеси, распределение квот, ценообразование, ограничения конкуренции и налоговые льготы. В совокупности эта система определяет «существование и масштаб рынка, его участников, цены и (ограниченные) условия конкуренции». «На практике обязательные квоты действуют как нижний — и одновременно как верхний — предел рынка. Когда биотопливо становится дороже, «рынок ограничивается обязательным объемом», сдерживая развитие добровольных сегментов. Эти квоты, в свою очередь, распределяются пропорционально установленной мощности, при этом приоритет отдается малым и средним предприятиям, а крупные экспортеры и нефтяные компании исключаются из регулируемого сегмента». Патрик Адам, исполнительный директор Палаты производителей биоэтанола из кукурузы, убежден, что сектор «срочно нуждается в новом законодательстве, которое бы его модернизировало, разумно дерегулировало деятельность и создало прозрачную и предсказуемую конкурентную среду. Без четких и стабильных правил нет инвестиций, а без инвестиций нет роста». В этом контексте он отмечает, что в последние годы страна уступила позиции странам региона, которые продвигались вперед благодаря «последовательной политике». На графике показаны Бразилия (в соответствии с постановлением от 1-го числа этого месяца страна запретила импорт биотоплива, чтобы выполнить квоту) и Парагвай, которые используют смеси с содержанием биоэтанола на уровне 25 % и выше. «Это не проблема мощностей или ресурсов, это проблема нормативно-правовой базы», — определяет он. Он добавляет, что недавний нефтяной шок вновь «выявил эту слабость». Если бы Аргентина имела более диверсифицированную топливную матрицу с большей долей биотоплива, влияние на цены и инфляцию было бы значительно меньше. Биотопливо — это не только энергетическая политика, это макроэкономический, производственный и экологический инструмент. Оно позволяет одновременно заменить импорт, создать рабочие места в глубинке и сократить выбросы». По мнению Адама, в перспективе задача становится «еще более сложной». Аргентине необходимо развиваться не только в сфере биотоплива для наземного транспорта, но и на новых стратегических рынках, таких как рынок устойчивого авиационного топлива (SAF) и морского транспорта. «Здесь есть реальная возможность выхода на международный рынок и получения валютной выручки. Мир развивается быстро. Дискуссия уже не о том, будет ли расти рынок биотоплива, а о том, кто сможет воспользоваться этим ростом. «У Аргентины есть все условия, чтобы занять лидирующие позиции, но для этого необходимо принять четкое и срочное политическое решение». По мнению Федерико Мартелли, исполнительного директора Палаты региональных малых и средних предприятий по производству биотоплива (Cepreb), главный вопрос заключается в том, что обязательная доля биотоплива «должна быть значительно увеличена». Помимо ситуации, сложившейся в связи с кризисом на Ближнем Востоке, такое повышение имеет множество положительных побочных эффектов: региональное развитие, индустриализация биомассы, создание рабочих мест, забота об окружающей среде и здоровье населения, особенно в крупных городах». Он признает, что существуют «возражения и пересекающиеся интересы, которые затягивают эту дискуссию, но политическое руководство несет ответственность за разработку нормативно-правовой базы, выходящей за рамки этих противоречий, которая будет сбалансированной, чтобы ни одна из провинций, производящих сегодня биотопливо, не оказалась в ущербном положении». Он подчеркивает, что «крайне важно», чтобы малые и средние предприятия, производящие биодизель, вновь получили квоту в 10%, и чтобы «в дальнейшем, с квотами в 15, 17 или 20%, в систему вошли интегрированные компании». «Председатель Палаты возобновляемых источников энергии провинции Санта-Фе Марсело Кушньерс заявляет, что у Аргентины есть «два секретных оружия» для победы в «войне» против роста цен на ископаемое топливо: биодизель и биоэтанол для замены импортного дизельного топлива и биоэтанол для бензина, «имея возможность немедленно увеличить разрешенные доли до 20% и 15% соответственно». Он подчеркивает, что простаивающие производственные мощности, а также имеющиеся кадровые и финансовые ресурсы «позволяют уже сейчас встать на тот путь, по которому идут другие страны региона». Он упоминает Бразилию, где доля биодизеля в настоящее время составляет 16 %, а к 2030 году должна достичь обязательных 20 %. Что касается этанола, то сегодня его доля составляет 30%, а к 2030 году планируется увеличить ее до 40%. «Мы твердо верим, что сектор биотоплива может внести свой вклад в эффективный энергетический переход; мы верим в будущее Аргентины, учитывая наш потенциал в области сырья и неиспользуемые производственные мощности как неинтегрированных, так и интегрированных малых и средних предприятий. Аргентина должна достичь стратегического партнерства, взаимодополняемости, она должна «соединить» Vaca Viva — энергию, которая генерируется на наших полях, — с Vaca Muerta — энергией, которая генерировалась и накапливалась в течение миллионов лет». «Сегодня Аргентина идет вразрез с мировыми тенденциями. «В то время как международная обстановка подталкивает страны к укреплению своей энергетической безопасности, у нас принимаются меры, используя биодизель и налоги в качестве регулирующих факторов для сдерживания цен, при этом не затрагивая того, что имеет наибольший вес в этом уравнении, а именно ископаемые виды топлива», — отмечает Аксель Боэрр, президент Панамериканской палаты передовых биотоплив. Он утверждает, что закон 27.640 (прим. ред.: о режиме биотоплива) уже был нарушен в связи с публикацией «цен ниже себестоимости в течение 16 месяцев подряд; он был нарушен в марте из-за непубликации цен; и, что более важно: теперь, когда сложилась ситуация, предусмотренная в статье 16, он нарушается, поскольку не продвигается предусмотренная замена импорта». «Боэрр добавляет, что, кроме того, «наносится ущерб производству путем повышения затрат на его ведение в Аргентине и поощрения импорта более дорогого дизельного топлива, нарушения законов, что напрямую повышает страновой риск, негативно сказываясь на государстве и всех компаниях. Это полная абсурдность, которую невозможно понять, или которую можно понять очень хорошо, если посмотреть, кто является выигравшими». По его мнению, путь «достаточно очевиден» и заключается в «соблюдении закона, нормализации цен и увеличении доли биотоплива, а также в установлении цен на биотопливо в долларах (для этого требуется лишь одно постановление). В противном случае страна будет продолжать субсидировать импортное ископаемое топливо, одновременно лишая финансирования отечественное производство и играя в русскую рулетку с дефицитом». «Это не просто отраслевая проблема, это проблема экономической политики». «Аргентинский центр сахарной промышленности подтверждает, что в случае с биоэтанольной отраслью она «устоялась и располагает свободными мощностями». Страна производит примерно 1,2 млн кубометров в год и располагает установленными мощностями для увеличения производства в краткосрочной перспективе без необходимости новых инвестиций. «Переход на E15 (прим. ред.: из-за войны на Ближнем Востоке) приводит Аргентину в соответствие с международными и региональными тенденциями, где биотопливо занимает все большую долю в энергетическом балансе». «Клаудио Молина, аналитик и специалист по биотопливу и железным дорогам, подтверждает, что сектору необходим новый закон и что его вклад следует оценивать не только с точки зрения конъюнктурной выгоды, связанной с ценой. «Существуют противоречия между существующими проектами, необходимо найти необходимый баланс», — отмечает он. В двух подготовленных им PAL Ieral указывает, что действующий режим позволил развить производственные мощности и региональные цепочки, но сегодня демонстрирует «негибкость, которая сказывается на его эффективности и перспективах». Он отмечает, что «главная критика» касается «отсутствия конкуренции между компаниями на рынке обязательного смешивания», что является результатом набора правил, формирующих закрытую систему. Среди прочего отмечается, что «количество лицензированных компаний фиксировано», а объемы «распределяются пропорционально без механизмов конкурентного пересмотра», что снижает стимулы к повышению эффективности. К этому добавляется схема «администрируемых цен», которая, учитывая затраты и рентабельность, не стимулирует сокращение расходов и инновации. «Система порождает низкую конкуренцию между производителями», — предупреждает он, и ее наиболее негативным следствием является то, что «она снижает стимулы для инвестирования в новые технологии, инновации, совершенствование процессов и сокращение затрат». Таким образом, режим, изначально разработанный для содействия промышленному развитию, в конечном итоге, достигнув зрелости, начинает сдерживать конкурентоспособность. Еще одним ключевым недостатком, на который он указывает, является «сильная» зависимость от регулируемого сегмента. Несмотря на рост установленной мощности, «предприятия по-прежнему практически исключительно зависят от обязательного мандата», не сумев развить значимые добровольные рынки или обеспечить устойчивое участие в международной торговле. Что касается биоэтанола, то его экспорт исторически был незначительным — «не более 2–3 % от объема производства», — в то время как в случае с биодизелем после периода бурного роста объем экспортных поставок сократился из-за изменений в налоговых льготах и внешних торговых барьеров. В отчете также подчеркиваются ограничения действующего режима в отношении участия ключевых игроков, таких как крупные экспортеры, нефтяные компании и иностранные производители. «Хотя эти ограничения направлены на защиту малых и средних предприятий и местного производства, — говорится в отчете, — они также сокращают потенциальный круг поставщиков и масштаб рынка». Ограничение конкуренции «приводит к увеличению затрат». «Государственное вмешательство в ценообразование является еще одним аспектом, подвергшимся критике в исследовании. Нынешняя схема сочетает определение объемов с административным установлением цен, что представляет собой «двойное вмешательство государства». Хотя цель состоит в обеспечении рентабельности и предотвращении злоупотреблений на рынке, автор называет этот инструмент «примитивным: он искажает экономические сигналы, снижает конкурентное давление […] и удорожает топливо». Он предлагает «более прозрачные» механизмы, такие как прямые субсидии, которые могли бы достигать тех же целей с меньшим искажающим эффектом. «На этой диагностике основаны проекты реформы, обсуждаемые в Конгрессе». Обе стороны сходятся во мнении о необходимости увеличения доли обязательных топливных смесей — с целевыми показателями на уровне B10, B15 и E15 — а также о введении более высокого уровня конкуренции за счет сокращения дискреционных полномочий государства. Разногласия касаются степени и темпов либерализации. «Проект, продвигаемый правящей партией, предлагает переход к полностью дерегулированному рынку, где «цены будут свободно согласовываться», а квоты будут постепенно отменяться до 2031 года; он допускает участие нефтяных компаний и не ограничивает импорт. В отличие от этого, инициатива Биоэнергетической лиги предлагает смешанную схему, которая сохраняет защищенное «жесткое ядро» для малых и средних предприятий и региональных экономик, дополненное конкурентными механизмами, такими как тендеры; она сохраняет ограничения, чтобы предотвратить концентрацию и сохранить внутреннее производство. «Увеличение квот имеет фискальные последствия. По оценкам Бюджетного управления Конгресса, их увеличение до 15% повлечет за собой дополнительные расходы в размере 245 млрд песо, что эквивалентно 0,02% ВВП, в связи с налоговыми льготами на биотопливо. Эта цифра отражает валовые налоговые расходы, а не чистый фискальный эффект, который будет зависеть от косвенного воздействия на экономическую деятельность и поступления в бюджет. К этому добавляется ключевой момент — влияние на цены. В условиях бюджетных ограничений и инфляционной чувствительности Ieral отмечает, что любое расширение режима не должно приводить к росту цен на топливо, особенно для секторов, интенсивно использующих топливо, таких как сельское хозяйство и транспорт. «Будущая ситуация, кроме того, ставит новые вызовы. Электрификация транспорта, волатильность цен на нефть и возможные изменения в экспортных пошлинах создают неопределенную картину. В частности, возможное снижение удержаний может привести к росту цен на сырье, что повлияет на рентабельность сектора. В свою очередь, более широкое распространение электромобилей предполагает более медленный рост спроса на жидкое топливо, что заставляет переосмыслить роль биотоплива в долгосрочной перспективе». Поэтому необходимо переходить к биотопливам нового поколения, ориентированным на сегменты, где электрификация затруднена — такие как тяжелый транспорт, авиация или техника, — тем самым расширяя горизонты отраслевой политики за пределы традиционной схемы обязательных квот.