Новый бюджет, старые искажающие нормы

Проект «нового» бюджета на 2026 год станет ключевым элементом экономической политики с следующего лета, если после победы на выборах и перестановок в кабинете министров правительство сможет достичь разумных договоренностей с губернаторами и подходящими представителями правящей партии и оппозиции, направленных на продвижение давно отложенных реформ, таких как налоговая и трудовая, хотя пенсионная реформа останется в списке ожидающих. «За исключением экономистов и других специалистов в области государственных финансов, не многие знают, что с момента своего прихода к власти правительство Хавьера Милеи было вынуждено действовать в рамках закона о национальном бюджете, принятого в 2023 году Альберто Фернандесом. Это беспрецедентный случай, поскольку он был продлен декретом на два последующих финансовых года в связи с отказом оппозиционного большинства в Конгрессе утвердить законы на 2024 и 2025 годы. «Таким образом, как ни парадоксально, значительная часть оппозиции облегчила правительству альтернативное использование «бензопилы, блендера и морозильной камеры» для столь жесткой, сколь и дискреционной корректировки государственных расходов посредством декретов о необходимости и срочности (DNU) или административных решений (DA). В отличие от прошлого, они использовались не для увеличения расходов, а для достижения первичного профицита и сбалансированности бюджета». Этот переломный момент был заметным, если учесть, что, по данным Iaraf, в 63 годах до 2024 года было не менее 57 лет с первичным бюджетным дефицитом, покрываемым инфляционным налогом (эмиссия песо) и/или заимствованиями (внутренними или внешними). В целом, это были «резиновые» бюджеты, как отмечалось в этой колонке в июле прошлого года. «После октябрьских парламентских выборов все указывает на то, что на этот раз законопроект о бюджете на 2026 год будет принят в качестве закона. Не только потому, что его обсуждение в Конгрессе было отложено до 10 декабря (когда законодатели от правящей партии и союзных партий займут больше мест), но и потому, что уже были созваны внеочередные сессии для его утверждения после жесткого решения в Палате депутатов. Однако ожидаются сложные переговоры с губернаторами провинций, хотя 18 из них в 2024 году подписали собственноручно Майский пакт, в котором сбалансированность бюджета называется «неотъемлемой». Именно одним из основных изменений в проекте является «бюджетное правило» на 2026 год. Его применение обяжет поддерживать первичный профицит (разницу между доходами и расходами, без учета выплаты процентов по государственному долгу) и сбалансированный финансовый результат в национальном государственном управлении (APN), которое представляет более 90% расходов национального нефинансового государственного сектора (SPNF, без государственных предприятий). Если расходы превысят запланированные или доходы упадут, необходимо будет скорректировать статьи расходов, чтобы сохранить сбалансированность счетов. Кроме того, максимальные пределы расходов и задолженности могут быть изменены только законом или DNU, утвержденными в Конгрессе, и предварительно должны быть определены источники финансирования. «Достижения последних двух лет в области фискальной политики были описаны тремя известными специалистами на наглядной конференции, организованной месяц назад ASAP (Аргентинской ассоциацией бюджета и государственного финансового управления). Однако они также указали на необходимость реформирования или отмены некоторых институциональных норм, которые с течением десятилетий устарели, приводят к искажениям и препятствуют более эффективному управлению государственными счетами, как будет показано ниже. «Гвидо Рангугни (вице-президент ASAP) отмечает, что расходы APN снизились почти на 6 пунктов ВВП, с 19,9% в 2023 году до 14% в 2024 году, и этот уровень сохраняется в 2025 году и в расчетах на 2026 год. Пиковые значения расходов составляли 24-25% в 2015-2017 годах и 25,7% в 2020 году. Он также указал, что в этом году сохраняется снижение на 27% в реальном выражении, достигнутое в 2024 году, и сбалансированный финансовый результат (с небольшим профицитом), хотя без учета капитализируемых процентов, которые, если бы были должным образом зарегистрированы, привели бы к дефициту. Это связано с тем, что закон о финансовом управлении (LAF) от 1992 года предписывает учитывать «под чертой» проценты по такого рода долговым инструментам (таким как Lecap) ввиду невозможности их предварительного расчета, но на самом деле это способ сделать их невидимыми. Например, по расчетам Estudio Broda, если бы были включены капитализированные проценты, в сентябре бюджетный дефицит составил бы 2,7% ВВП, хотя на последних торгах в этом месяце ставки, которые поднялись до 60%, снизились до 36%, а сроки погашения были значительно продлены. Что касается макроэкономических прогнозов на 2026 год, Рангугни считает их слишком оптимистичными по сравнению с прогнозами, содержащимися в обзоре рыночных ожиданий (REM), проведенном в сентябре Центральным банком. Так, официальный проект предусматривает рост ВВП на 5% (против 3% в REM), годовую инфляцию на уровне 10% (против 19,5%) и обменный курс в декабре на уровне 1423 песо (против 1812 песо). По мнению специалиста, инфляция, превышающая рассчитанную, означает, что без дополнительных ассигнований текущие и капитальные расходы будут на 1,9% ниже реальных расходов, предусмотренных в бюджете. Из общей суммы в 148 миллиардов песо (14,2% ВВП) с аналогичным объемом ресурсов более половины (84,4 миллиарда песо) приходится на социальное обеспечение, которое корректируется с учетом инфляции (за исключением фиксированной надбавки к минимальным доходам и мобильности семейных пособий). Кроме того, проект отменяет «минимальные» расходы на такие области, как образование, наука и технологии, а также оборона, хотя расширяются налоговые квоты для экономики знаний и предусматриваются автоматические переводы по совместному участию в провинции на сумму 73,9 трлн песо плюс 3,6 трлн песо на конкретные программы, которые должны быть одобрены Конгрессом при принятии закона. В ходе дебатов в ASAP Маркос Макон (бывший заместитель секретаря и первый директор Бюджетного управления Конгресса в 2018-2023 годах) счел противоречивым, что Конституция 1994 года создала DNU и запретила их использование для реформ в области налогообложения, выборов или политических партий, но не для изменения структуры национального бюджета, который он считает важным инструментом республиканской системы. Для более полной информации он добавляет, что, за исключением периода 1994-1996 годов, в первые десять лет было принято более ста бюджетных DNU и что Аргентина — единственная страна в мире, где государственные расходы могут быть увеличены декретом, хотя для их отмены требуется конституционная реформа. «Тем не менее, он подверг сомнению последний проект, одобренный в целом депутатами оппозиции, о автоматической отмене DNU при отклонении одной палатой (который вернулся в Сенат на повторное рассмотрение). Его объяснение заключается в том, что статья LAF (37-я) оставляет за Конгрессом право принимать решения, которые влияют на общую сумму бюджета и предполагаемый долг, а также на статьи, касающиеся секретных расходов и расходов на разведку, что было применено в 2020 и 2022 годах». С другой стороны, он предлагает, чтобы в годы президентских выборов бюджеты продлевались до апреля следующего года, с тем чтобы они могли быть составлены администрацией, вступающей в должность в декабре, а не уходящей. Он подчеркивает, что, поскольку закон о бюджете действует только в течение одного года, следует запретить постоянные нормы, как это допускает постоянный дополнительный закон о бюджете (11.172) от 1930 года. «Более года назад бывший заместитель секретаря Национального бюджетного управления Альсидес Сальдивиа, недавно скончавшийся, охарактеризовал эту норму как «свалку, куда попадают все бюджетные и внебюджетные отходы и искажения, которые санкционируются в ежегодном законе и в настоящее время насчитывают 180 статей». Он также считает закон о частных кооперативах (23.283) «источником больших привилегий, которые позволяют обойти бюджетные нормы». Рикардо Гутьеррес (бывший министр финансов) согласен с тем, что постоянный дополнительный закон «является серьезным институциональным уродством», и подчеркивает, что национальный бюджет уже давно перестал выполнять роль «закона законов», которую ему отводит Конституция. «С момента реформы 1994 года это просто еще один закон, несмотря на то, что он является фундаментальным институтом для республики и демократии. В таких странах, как США и Италия, существуют законные сроки для утверждения бюджета, и если они не соблюдаются, государственная администрация закрывается до тех пор, пока бюджет не будет утвержден. В Аргентине этого нет», — добавляет он. Он также объясняет, что в нескольких странах региона существуют органические законы для институционализации государственной политики, которые требуют специального законодательного большинства для их утверждения или отмены, в отличие от Аргентины, где один закон может быть заменен другим или не выполняться без каких-либо дополнительных процедур, как это произошло с налоговыми соглашениями. В качестве другого наглядного примера он приводит закон, принятый в 1999 году (25.552), который устанавливал бюджетный баланс, способы его измерения, антициклический фонд и т. д., и хотя он остается в силе, он стал пустой формальностью. «Если бы эти меры были институционализированы, можно было бы избежать печального дефолта 2001 года», — пояснил он. «Чтобы восстановить доверие рынков, необходимо поддерживать бюджетный баланс и снизить страновой риск до 100 базисных пунктов», — заключил он.