Государство, более сильное, чем его правители: необходимость проведения полупрезидентской реформы

Боливия сталкивается с кризисом, выходящим за рамки сиюминутного конфликта между правительством и общественной организацией. На карту поставлено то, будет ли страна и дальше функционировать по принципу, согласно которому власть исходит из Конституции и голосов граждан, или же она двинется к ситуации, когда давление со стороны организованных групп заменит государственные институты. На протяжении многих лет в Боливии накапливалась опасная институциональная слабость. Блокировки дорог перестали быть исключительными механизмами протеста и превратились в инструменты, способные парализовать экономику, повлиять на снабжение продовольствием, топливом и лекарствами, а также препятствовать свободному передвижению. Наркоторговля и преступные организации воспользовались теми сферами, где государство утратило эффективное присутствие, укрепив свои финансовые, логистические и территориальные возможности. Конфликт с Боливийским профсоюзным союзом (COB) следует рассматривать именно в этом контексте. В условиях демократии любая общественная организация имеет право на протест, но существует принципиальная разница между осуществлением этого права и использованием массовых выступлений для того, чтобы поставить под угрозу продолжение деятельности конституционно избранного правительства. Правительство Родриго Паса сохраняло возможности для диалога, в то время как COB в конечном итоге отказалась от переговоров и сосредоточила свои требования на отставке президента: конфликт перестал быть профсоюзными переговорами и превратился в борьбу за политическую власть. Стабильная демократия позволяет обсуждать заработные платы, законы, налоги или субсидии; это часть нормального диалога между государством и обществом. Но ни одно избранное путем голосования правительство не может вести переговоры о своём пребывании у власти под угрозой бессрочных блокад: продолжение конституционного мандата не может зависеть от того, у кого больше возможностей парализовать страну. Пас, похоже, пытается продемонстрировать демократическую терпимость — вести диалог, не уступая в вопросе легитимности своего мандата, — стратегию «диалог — да, капитуляция — нет». Однако настойчивое стремление вести переговоры после требования об отставке посылает опасный сигнал: что уличный натиск действует и что организации, способные мобилизовать массы, обладают параллельной конституционной властью. Когда правительство уступает такому давлению, оно создает прецедент, который может повторить любой сектор. Главная ошибка администрации Паса заключается не в том, что она исчерпала все возможности диалога, а в том, что она не продемонстрировала четкой институциональной стратегии и не установила жестких границ в отношении посягательств на права большинства. Когда государство допускает, что его основные транспортные магистрали находятся в заложничестве на протяжении почти двух месяцев, это создает впечатление отсутствия управления, что надолго отпугивает частные инвестиции — задержка которых уже обходится в сумму от 200 до 400 миллионов долларов — и опасно повышает страновой риск. Такое бездействие не было случайным; оно обусловлено системной слабостью. Вполне обоснованно рассмотреть гипотезу о том, что тандем Пас–Лара был стратегически поддержан в втором туре выборов некоторыми кругами сторонников Эваро, исходя из предположения, что правительство, лишенное прочных территориальных структур и собственных общественных организаций, станет предсказуемым противником, более склонным к уступкам, чем к противостоянию, и идеальной мишенью для изнурения с помощью дорожных блокад. Главный вопрос заключается не только в том, обладает ли Пас политической способностью справиться с этим кризисом, но и в том, может ли Боливия позволить себе дальнейшую утрату авторитета своих институтов. Государство, которое не гарантирует свободное передвижение, безопасность граждан и доступ к предметам первой необходимости, оставляет пространство для групп, преследующих интересы, чуждые общему благу, и когда блокады затягиваются, возрастает риск того, что граждане попытаются разблокировать дороги самостоятельно, превращая конфликт между государством и нарушителями закона в противостояние между самими боливийцами, как показал 2019 год. Защищать демократию — это не значит слепо поддерживать правительство, а значит отстаивать правила, которые должны соблюдаться даже вопреки недовольству. Этот кризис нельзя разрешить с помощью нового, ситуативного и непрозрачного соглашения, которое оставит причины нестабильности нетронутыми. Нынешний паралич показывает, что боливийский гиперпрезидентский режим, при котором вся судьба нации зависит от достоинств, слабостей или тайных сговоров президентского дуэта, полностью исчерпал себя. Страна не может восстановить свою стабильность, циклически делая ставку на приход идеальных правителей; она должна создать институты, способные выживать и адекватно функционировать даже тогда, когда их лидеры не справляются с поставленными задачами. Поэтому структурное решение, которого гражданское общество и демократические силы должны срочно потребовать от нынешнего правительства, заключается в том, чтобы оно явно и официально признало свой статус правительства конституционного переходного периода. Президент Родриго Пас должен созвать широкое национальное соглашение с участием всех политических представителей Законодательного собрания с единственной и исторической целью: обеспечить возможность проведения глубокой институциональной и конституционной реформы, которая положит конец абсолютной концентрации власти. Одной из альтернатив, заслуживающих рассмотрения, является постепенный переход к современной полупрезидентской системе, в которой существует более четкое разделение между главой государства и повседневным управлением правительством. В этой модели президент сохранил бы за собой ключевые функции, такие как представительство страны на международном уровне и ведение внешней политики, в то время как премьер-министр, опирающийся на парламентское большинство, взял бы на себя ответственность за управление внутренней политикой. Преимущество этой системы заключается в том, что она обеспечивает большую гибкость и стабильность. Если правительство утратит поддержку или способность управлять страной, его можно будет заменить с помощью парламентских механизмов, не ввергая страну в глубокий институциональный кризис. Это также уменьшило бы абсолютную зависимость власти от одной президентской фигуры. Любое предложение, вытекающее из этого исторического законодательного консенсуса, должно быть одобрено суверенным голосованием населения посредством обязательного референдума. Только превратив коллективное недовольство в мандат на проведение долгосрочных структурных реформ, Боливия сможет покончить с шантажом в виде периодических блокад, восстановить правовую уверенность, необходимую для привлечения инвестиций, и заложить основы современной и по-настоящему предсказуемой демократии. (*) Карлос Ибаньес Мейер — доктор экономических наук