Великолепный план

Этот заголовок вполне мог бы появиться на следующий день после заседания, на котором были представлены законодательные ориентиры и цели нового пятилетнего плана, скажем, в Северной Корее. Однако амбициозная законодательная повестка дня, представленная на прошлой неделе в Кочабамбе Паз Перейра, вызвала скорее осторожность, чем энтузиазм. Политическая реакция, наблюдавшаяся до сих пор, свидетельствует о наличии фундаментальной проблемы. Как мы отмечали в нашей предыдущей статье, страна вступает в состояние хрупкого равновесия: все ведут переговоры, возможно, даже достигают соглашений, но никто на самом деле не уверен, что исполнительная власть сможет реализовать эти договоренности. Неоднократные промахи новой администрации в течение первых шести месяцев ее работы лучше всего объясняют эту осторожность, чем какой-либо энтузиазм. Отказ от ее основополагающего указа, уступка в отношении Закона 1720 и несогласованная коммуникационная политика, среди прочего, создали образ правительства, неспособного поддерживать оперативную согласованность. К этому добавляется поставка дорогого и вредного бензина — усугубляемая отсутствием контроля в YPFB — и кабинет, испытывающий трудности с реализацией, координацией и отстаиванием собственных инициатив. С точки зрения управления проблема делится на два аспекта: лидерство и исполнение. Первая указывает на фрагментированную — или намеренно сдержанную — систему контроля; вторая ставит под сомнение готовность или способность ответственных лиц к реализации решений. Такой анализ открывает возможность — если стороны решат ею воспользоваться — того, что достигнутые политические договоренности не только обеспечат управляемость, но и компенсируют отсутствующее лидерство. Это подразумевало бы внедрение дисциплины, направленной на решение проблем, а не только на их управление. Если такой поворот произойдет, в кабинете министров может укрепиться сплоченность, наряду с более четкими требованиями к исполнению и более последовательной коммуникацией. Однако политический капитал, необходимый для предложенных реформ, не возникнет автоматически. В этих условиях политические деятели оказались в ситуации, напоминающей «дилемму заключенного»: если все будут сотрудничать, страна станет лучше, но если хотя бы один из них выйдет из рядов, чтобы раскритиковать исполнительную власть, он сможет извлечь выгоду из недовольства, вызванного нынешней бездеятельностью, и выделиться среди своих противников, если процесс провалится. Поэтому потенциальные партнеры возьмут на себя расходы по поддержке реформ только в том случае, если они разделяют предложение правительства и понимают, что успешная реализация реформ может принести им политические дивиденды. Если будет выбран именно этот путь, то задача будет заключаться в разработке стратегии, способной обеспечить реализацию конституционной реформы и десяти объявленных законов — многие из которых обещаны с конца 2025 года — в условиях ухудшения экономической ситуации, подрывающей и без того ограниченный авторитет Министерства экономики из-за его неспособности справиться с валютным разрывом, бюджета, основанного на фиктивной цене на нефть, и отсутствия последовательных сигналов в области фискальной политики. В том виде, в каком они были предложены, отраслевые законы, призванные открыть пространство для иностранных инвестиций, должны быть согласованы с новым текстом конституции, чтобы придать достоверность и последовательность смене модели, которую правительство стремится внедрить. Поэтому последовательность действий имеет решающее значение: сначала должны быть внесены необходимые конституционные поправки, и только после этого должны обсуждаться новые отраслевые законы в рамках образовавшейся новой правовой базы. Альтернативой мог бы стать «законодательный шок»: действовать параллельно, обсуждая и продвигая отраслевые законы, пока объявленная президентом комиссия работает над конституционной реформой. И именно здесь возникает узкое место. Процесс частичной конституционной реформы является длительным и фрагментированным: он проходит через Комиссию по конституционной реформе, утверждается Многонациональным законодательным собранием, рассматривается Многонациональным конституционным судом и, наконец, в случае одобрения, выносится на обязательный к исполнению общенациональный референдум, проводимый Верховным избирательным судом. Если бы это был план действий правительства и политические силы решили бы его поддержать, то истощение зарождающегося политического капитала в спорах о новых законах могло бы затянуть весь процесс реформ до такой степени, что он стал бы невыполнимым. Основная проблема заключается не только в законодательстве или конституции. Она политическая. Потому что, в отличие от Северной Кореи, в демократии заявления не превращаются автоматически в государственную политику: они требуют политического строительства, институциональной координации и способности руководить. Именно эти недостатки правительство Паса Перейры не смогло устранить за более чем шесть месяцев своего правления.