«Разорвать бомбу Сукре»: почему необходимо реформировать Многонациональный конституционный суд

Многонациональный конституционный суд (TCP) перестал быть сдержанным стражем Конституции и превратился в эпицентр институционального кризиса в Боливии. Продление срока своих полномочий и полномочий высших судов продемонстрировало его реальную власть: он может переписать правила игры, минуя Многонациональную законодательную ассамблею и не спрашивая разрешения у граждан. Конституционная декларация № 0049 2023, которая «в исключительных и временных целях» продлила полномочия судей судебной системы и членов TCP, открыла брешь, которую классическая конституционная теория не в состоянии закрыть. Орган с четко определенным сроком полномочий решил продлить собственный срок, вторгшись в сферу компетенции конституционного собрания и Законодательного собрания, и сделал это во имя защиты Конституции. Различные академические анализы сходятся во мнении, что такое самопродление срока полномочий представляет собой превышение полномочий, нарушающее элементарный демократический принцип: те, кто осуществляет власть, должны подчиняться временным правилам, которые они сами не могут изменять в одностороннем порядке. Когда к тому же законодательные попытки отменить или ограничить это продление признаются недействительными, политический сигнал становится жестоким: последнее слово теперь принадлежит не Конституции, а случайному большинству в действующем составе Конституционного суда. Закон № 027 был представлен как закон о конституционном развитии статей 196–204 Конституции, призванный регулировать структуру, организацию и функционирование Конституционного суда. Конституция признает за ним статус верховного толкователя Конституции, решения которого не подлежат дальнейшему обжалованию, а также наделяет его экономической и бюджетной независимостью по отношению к другим органам. Проблема заключается в том, что такая архитектура власти не сопровождалась реальными сдерживающими механизмами: отсутствует эффективный механизм подотчетности, требования к кандидатам на должность судьи не предусматривают строгих критериев оценки профессионального опыта и независимости, а взаимоотношения с Многонациональной законодательной ассамблеей ограничиваются расплывчатыми полномочиями по толкованию «как органа, являющегося хранителем народного суверенитета». На практике Закон № 027 создал суд, сильный по полномочиям, но слабый в плане контроля, что Феррайоли охарактеризовал бы как гипертрофию юрисдикции без надлежащих гарантий в отношении граждан. Боливийский эксперимент по всенародному избранию высших судебных и конституционных должностных лиц является, в сравнительном плане, практически уникальным. С 2011 по 2017 год граждане голосовали за избрание судей Конституционного суда, Верховного суда, Агроэкологического суда и Совета магистратуры на выборах, отмеченных чрезвычайно высоким процентом недействительных и пустых бюллетеней. Недавние научные данные являются сокрушительными: вместо того чтобы деполитизировать судебную систему, всенародные выборы перенесли партийную борьбу на предвыборный этап, где Ассамблея контролирует предварительный отбор кандидатов, в то время как избиратели сталкиваются с перегруженными бюллетенями и недостатком содержательной информации. Как отмечается в части региональной доктрины о судебной реформе, нынешняя система смешивает демократическую легитимность с судебной независимостью — именно тот тип заблуждения, который такие авторы, как Гаргарелла, видят в «фасадных демократиях», где «машинное отделение» власти по-прежнему находится под контролем определенных сил. Что же, таким образом, означает «перестройка» Конституционного суда? Это не просто смена лиц, и тем более не просто дополнение уже существующих; это, прежде всего, пересмотр правил. Необходимо уделить внимание как минимум трем направлениям. Во-первых, состав и назначение: следует отказаться от исключительно электоральной модели в пользу смешанной системы, сочетающей гражданское участие с техническими фильтрами и участием профессиональных объединений, академического сообщества и независимых органов. Идея заключается в том, чтобы уменьшить партийное влияние на этапе предварительного отбора и повысить техническую компетентность и независимость кандидатов. Во-вторых, полномочия и ограничения: опыт самопродления срока полномочий показал, что перечень полномочий Конституционного суда нуждается в явных ограничительных положениях. Реформа должна четко установить, что Суд не может изменять полномочия или структуры других органов сверх того, что предусмотрено Конституцией, а также установить строгие параметры для так называемых «конституционных заявлений», имеющих законодательную силу. В-третьих, ответственность и прозрачность: сегодня обязательная сила решений Конституционного суда не сопровождается видимой политической или профессиональной ответственностью. Необходимо институционализировать проведение публичных слушаний, уделять особое внимание делам, имеющим широкий резонанс, обеспечивать полную публикацию индивидуальных голосов и внедрять механизмы периодической оценки эффективности работы, не затрагивая при этом судебную независимость. Конституционный суд существует не только за счет конституционных решений; он существует благодаря окружающей его политической культуре. Пока правящий класс будет продолжать рассматривать Конституционный суд как «полезного арбитра» для преодоления политических кризисов или защиты непопулярных решений, любая нормативная реформа рискует быть поглощённой старыми практиками. Поэтому реорганизация требует нечто большее, чем просто переходный закон: она требует пересмотра модели судебных выборов в самой Конституции, переопределения взаимоотношений Конституционного суда с Ассамблеей, субнациональными органами власти и гражданским обществом, а также признания того, что конституционное правосудие не может оставаться «планом Б» на случай невыполнения соглашений в законодательной ветви власти. Говоря языком Феррахоля, речь идет о воссоздании «сферы нерешаемого», где ни конъюнктурные большинства, ни суды с продленным сроком полномочий не смогут изменить то, что Конституция закрепляет в качестве пределов власти. С чего начать? Минимальная программа реформирования могла бы включать: а) конституционную реформу, заменяющую нынешнюю систему всенародных выборов на смешанную модель назначения, предусматривающую плюралистическое участие и публичные критерии оценки заслуг; б) переработку Закона № 027 с целью ограничения полномочий, прямого запрета на самопродление сроков полномочий и введения требования о квалифицированном большинстве и более обоснованном обосновании решений, изменяющих организацию других органов; и, наконец: в) укрепление конституционных палат на уровне департаментов, наделение их реальной способностью осуществлять фильтрацию и формировать прецеденты, но при условии четкого и неклиентелистского надзора со стороны Конституционного суда. Ничто из этого не сотворит чуда в одночасье, но при сохранении нынешней структуры чудо уже происходит… вопреки Конституции. Суд, который самостоятельно продлевает свой мандат и регулирует политику без сдержек и противовесов, — это не только юридическая проблема: это институциональная бомба, заложенная в самое сердце демократии.(*) Дельмар Апаза — юрист и политолог