Ловушка емкости и отсутствующее государство

Мы, те, кто занимается экономическим анализом и анализом государственной политики, знаем, что проблемы редко имеют только одну сторону. Обычно пересекаются три измерения: экономическое, политическое и социальное, что в моем кругу мы называем «трилеммой боливийской ситуации». Я формулирую это иначе: ситуация в стране похожа на систему из трех уравнений с тремя переменными или неизвестными: экономической, политической и социальной. Это наглядно иллюстрирует «3D-куб риска», который показывает возможные сценарии, грозящие стране в настоящее время. С точки зрения политической науки Герардо Мунк и Хуан Пабло Луна в книге «Политика и общество в Латинской Америке» хорошо резюмируют региональную проблему: проблема Латинской Америки не является исключительно политической, экономической или государственной; это сочетание всех трех. Слабые демократии, неравномерно развитые экономики и малоэффективные государства усиливают друг друга и порождают институты, которые обещают больше, чем могут реально выполнить. Эта мысль не чужда недавней ситуации с угрозой общественной безопасности. Наоборот. Эти события не должны оставаться лишь полицейскими делами. Они являются признаками чего-то более глубокого: когда государство на разных уровнях и в разных регионах не может обеспечить соблюдение закона, институты перестают функционировать там, где это наиболее необходимо. Уместный и фундаментальный вопрос заключается в том, почему государство не там, где оно должно быть. Не хватает законов? Нет. Не хватает государственных органов? Тоже нет. Не хватает ли нам нарративов о справедливости и безопасности? Вовсе нет. Не хватает чего-то гораздо более сложного: государственного потенциала. Ученые из Гарвардского университета Мэтт Эндрюс, Лант Притчетт и Майкл Вулкок ясно объясняют это в своей работе «Создание государственного потенциала». Во многих странах есть министерства, планы, суды, полиция, протоколы и реформы. Но им не удается заставить все это работать эффективно. Это называется «ловушкой потенциала»: государство умеет объявлять о политиках, программах и проектах, но не всегда может их реализовать. Боливия знакома с этим парадоксом. Каждая проблема влечет за собой создание новой комиссии, новое обещание или реформу. Но, как только проходит возмущение, структурные проблемы остаются практически нетронутыми. Авторы называют это «изоморфной имитацией». Проще говоря: копировать внешний облик современного государства, не имея его реального функционирования. Это как иметь больницу с вывеской, зданием и организационной структурой, но без достаточного количества врачей, без расходных материалов и без возможности оказывать неотложную помощь. На бумаге это существует. В реальной жизни — нет. То же самое происходит с правосудием и безопасностью. Закон существует, но не всегда имеет силу. Власть существует, но не всегда защищает. Судья существует, но государство не всегда стоит за ним. Что же делать? Ответ Эндрюса, Притчета и Вулкока не является эффектным, но практичным: перестать копировать готовые решения и начать с конкретных проблем. Его подход называется «итеративная адаптация, ориентированная на решение проблем» (PDIA). Он заключается в том, чтобы выявить реальную проблему, разбить её на составляющие, опробовать небольшие решения, извлечь уроки из ошибок и масштабировать то, что работает. В случае с Боливией недостаточно просто сказать, например: «Давайте реформируем судебную систему». Это слишком общее утверждение. Вопрос должен быть более конкретным: почему государство не может гарантировать правосудие в определенных районах или в отношении определенных властей? Исходя из этого, необходимо выявить причины: отсутствие полиции, коррупция, недостаток разведывательной информации, медлительность прокуратуры, страх свидетелей, захват местных институтов или давление со стороны преступных группировок. Затем нужно опробовать меры, оценить результаты, внести коррективы и повторить попытку. Это не звучит грандиозно. Но, возможно, именно поэтому это более серьезно. Отсутствие государства не решается созданием еще большего количества декоративных институтов. Оно решается тогда, когда закон имеет последствия, когда власти находятся под защитой и когда гражданин чувствует, что государство существует не только в Конституции, но и на его улице, в его сообществе и в его жизни.