Недостаточная эффективность законов в Боливии

У Боливии сложились парадоксальные отношения с нормами. Немногие страны принимают столько правовых норм, как наша, и в то же время немногие сталкиваются с подобными трудностями в их последовательном соблюдении. Дело в том, что мы — глубоко легалистическое общество. Мы хотим перестроить страну с помощью указов, преобразовать экономику с помощью законов и разрешать конфликты с помощью министерских постановлений. Результатом является законодательная гипертрофия: тысячи законов, верховных указов, министерских постановлений, правил, административных распоряжений, конституционных решений и еще более обширная вселенная департаментских и муниципальных норм. Отсутствуют политика, качество и порядок в законодательстве. Большая часть работы Ассамблеи посвящена абсурдным вопросам, таким как передача муниципальных земель или объявление праздничных дней. Хотя объем производимой работы гигантский, нет полного, обновленного и общедоступного хранилища, в котором был бы собран весь действующий правовой кодекс. Однако самой большой проблемой является внутренняя хрупкость системы. В Боливии даже самые важные положения принимаются под подозрительным взглядом, выживают под давлением и могут исчезнуть, так и не вступив в силу. В недавней истории есть наглядные примеры, такие как Указ № 21060, Уголовный кодекс, Закон о борьбе с легализацией незаконных доходов, Указ о подоходном налоге и другие, которые были отменены в результате массовых выступлений общественных слоев или смены правительства. Недавний опыт правительства вновь это подтверждает. Всего за шесть месяцев правительству Родриго Паса пришлось отменить Указ № 5503, задуманный как комплексная стратегия экономической стабилизации и привлечения инвестиций, а также Указ № 5547, разрешавший импорт соевых бобов с нулевой пошлиной. В настоящее время, под давлением радикальных движений, оно распорядилось об отмене Закона № 1720 о преобразовании мелкой собственности в среднюю. У этой проблемы есть несколько причин. Первая заключается в том, что Боливия так и не смогла полностью консолидировать государство с единой властью на всей территории и во всех социальных секторах, что приводит к сосуществованию формальных и неформальных систем регулирования, корпоративных соглашений и параллельных механизмов разрешения конфликтов. Другой причиной является институциональная слабость. Наша страна страдает от структурных проблем в судебной системе, контролирующих органах и государственной администрации. Политизация судебной системы, неэффективная бюрократия и отсутствие действенных санкций порождают широко распространенное ощущение безнаказанности. Кроме того, существует более сложная политическая проблема: в Боливии законы не действуют исключительно благодаря своей юридической силе. Им необходима социальная легитимность и, зачастую, признание со стороны реальных власть имущих. Норма может быть вполне конституционной и технически правильной, но если она сталкивается с неприятием со стороны субъектов, способных мобилизовать силы, ее применение становится чрезвычайно затруднительным. Наконец, существует проблема технического качества и процедуры. Многие боливийские нормы принимаются без проведения исследований регуляторного воздействия, без серьезных технических консультаций, без механизмов оценки. Законодательство принимается в спешке, под давлением политиков или СМИ. Результатом являются противоречивые нормы, которые создают пробелы или с самого начала неприменимы из-за отсутствия подзаконных актов, финансирования или институциональных возможностей для их исполнения. Неустойчивость нормативно-правовой базы укрепляет представление о том, что правила игры являются временными, подлежащими пересмотру и отменяемыми. Это способствует краткосрочному поведению всех участников. Если нормы могут меняться в зависимости от интересов или давления, это подрывает правовую определенность, снижает доверие к институциональной системе, приводит к сокращению инвестиционных потоков, лишает государство способности к планированию и управлению, снижает экономическую предсказуемость, а закон теряет свою регулирующую роль в общественной жизни. Становится все более очевидным, что разработка новых законов превратилась в процесс, гораздо более сложный, чем простая парламентская процедура. В условиях политической фрагментации и отсутствия прочных большинств спор о нормативно-правовых актах начинает превращаться в главное поле идеологического противостояния в стране. Проблема не будет решена путем принятия новых законов. Нормы должны быть результатом консенсуса, технического обсуждения и практической осуществимости. Необходимо упростить нормативно-правовую систему, упорядочить законодательную деятельность и укрепить независимость институтов. Прежде всего, решение заключается в том, чтобы перестать рассматривать закон как ситуативный политический инструмент и начать создавать его как подлинное национальное соглашение. Ни одна страна не может претендовать на стабильность, рост или прочные институты, если ее нормы рождаются слабыми, выживают в условиях ограничений и гибнут под давлением отраслевых интересов. (*) Рональд Ностас Ардайя — промышленник и бывший президент Конфедерации частных предпринимателей Боливии