Децентрализация или либерализация?

Централизация политической власти — не новая идея. От великих империй до появления современных государств значительную часть политической истории можно рассматривать как попытку сосредоточить власть, ресурсы и принятие решений в едином центре управления. Средневековье с его разбросанными королевствами, сеньориями, городами и местными юрисдикциями частично прервало эту тенденцию. Но с подъемом национальных государств, и прежде всего с укреплением французской административной модели, централизация вновь заняла центральное место в политической организации. Французская революция не изобрела централизацию, но придала ей современную форму: рационалистическую, унифицированную и административную. Исходя из идеи, что общество можно перестроить с помощью разума, была продвинута модель однородной территории, где местные различия, промежуточные органы и спонтанные формы организации часто рассматривались как препятствия на пути прогресса. Эта логика, впоследствии усовершенствованная наполеоновским государством, оказала глубокое влияние на большую часть мира, включая Латинскую Америку. Естественно, были и исключения. Англия сохранила правовую и политическую традицию, менее склонную к континентальному административному централизму. Соединенные Штаты, как заметил Токвиль, развили сильное гражданское общество и культуру местного самоуправления, что значительно затруднило насаждение чрезмерно всепоглощающей центральной власти. Однако даже беглого взгляда на реальность большинства наших стран достаточно, чтобы заметить, что ключевые аспекты общественной жизни — от экономики до образования, от территориальной организации до принятия государственных решений — по-прежнему подчиняются сильной централистской логике. Либеральные мыслители всегда осознавали ограничения централизации. Адам Смит предостерегал от искушения правителя, который полагает, что может распоряжаться обществом, как шахматной доской, забывая, что у каждого индивидуума есть свои собственные цели, стимулы, информация и способность к действию. Эта критика по-прежнему остается актуальной: общество — это не машина, которую можно спроектировать сверху. Ф. А. Хайек углубил эту интуицию, показав, что знания, имеющие отношение к социальной и экономической жизни, рассеяны среди миллионов людей. Никто не обладает всей информацией, необходимой для организации экономики, города или сообщества с центрального рабочего стола. Цены, обычаи, местные институты и индивидуальные решения передают информацию, которую ни один планировщик не может полностью собрать и обработать. С этой точки зрения децентрализация представляется разумным ответом на чрезмерный централизм. Если решения принимаются ближе к тем, кто живет с их последствиями, то более вероятно, что они будут учитывать местную информацию, реальные предпочтения и конкретные условия. Это касается образования, инфраструктуры, налогообложения, коммунальных услуг и многих других сфер, где единообразие на национальном уровне зачастую приводит к негибкости, неэффективности и оторванности от реальности. Правда, наиболее значимые автономистские движения, такие как испанское или, в последнее время, боливийское, не обязательно возникли из традиций классического либерализма или политической экономии Хайека. Их корни были историческими, региональными, культурными и политическими. Но их критика централизма в значительной степени направлена на одну и ту же проблему: невозможность управлять сложными обществами из единого центра принятия решений. Поэтому автономия может стать важным шагом вперед. Предоставление регионам права определять часть своей политики в области образования, административного управления или налогообложения может открыть пространство для институциональных инноваций. Это также может стимулировать идею, которая в наших странах изучена недостаточно: налоговую конкуренцию. Когда разные регионы конкурируют, предлагая лучшие налоговые, регуляторные или административные условия, граждане и компании перестают быть запертыми в рамках единственной модели, навязанной из центра. Однако не следует путать средства с целями. Децентрализация может быть желательной, но она не обязательно равнозначна свободе. Региональное правительство может быть столь же интервенционистским, произвольным или неэффективным, как и центральное правительство. Смена места, откуда осуществляется власть, сама по себе не означает её ограничения. Децентрализация решает некоторые проблемы централизма: приближает административные процедуры, позволяет принимать решения с учётом конкретных условий, облегчает подотчётность и может способствовать конкуренции между юрисдикциями. Все это ценно. Но остается нерешенным более глубокий вопрос: какую власть должно иметь любое правительство — национальное, региональное или местное — над жизнью людей? Это и есть решающий момент. Недостаточно просто задаваться вопросом, должна ли школьная программа определяться из столицы или из региона. Мы также должны спросить себя, уместно ли правительству навязывать обязательную программу всем школам. Недостаточно обсуждать, должны ли налоги администрироваться на центральном уровне или регионами. Мы также должны спросить себя, является ли налоговая нагрузка, ложащаяся на граждан, справедливой, разумной и совместимой со свободным обществом. Недостаточно просто перераспределять полномочия. Необходимо обсудить сами пределы государственной власти. Децентрализация может быть полезным этапом для преодоления излишеств упорного централизма. Она может исправить неэффективность, признать территориальные различия и открыть пространство для институциональных экспериментов. Но она не должна становиться конечной целью реформаторов. Настоящей целью должна стать либерализация. Если передача полномочий от центрального правительства регионам считается важным политическим достижением, то гораздо важнее должна быть передача власти от любого правительства отдельному человеку. Основной вопрос заключается не только в том, кто принимает решения — центр или регион. По-настоящему важный вопрос заключается в том, сколько пространства остается для принятия решений самим человеком. Децентрализация может приблизить власть к народу. Либерализация, напротив, ограничивает ее. И в обществах, привыкших к тому, что государство управляет почти всем, эта разница не является незначительной: это именно разница между реформированием структуры власти и тем, чтобы наконец начать возвращать свободу гражданам. (*) Оскар М. Томианович — экономический аналитик