Саммит, который забыл о законе

В субботу, 9 мая, Кочабамба стала ареной грандиозного риторического парада. Более 600 представителей власти — губернаторы, мэры, законодатели, общественные и бизнес-лидеры — собрались под лозунгом «Национальное соглашение о стабильности и реформах» по приглашению президента Родриго Паса, который пообещал заложить фундамент будущего страны. Президент заявил, что «родина — это будущее, а не прошлое». Хорошо сказано. Проблема в том, что это не было и настоящим — тем, что закреплено в законе, — поскольку оно было игнорировано с хирургической точностью. Начнем с того, о чем никто не сказал с трибуны: существует правовой механизм межправительственной координации, действующий уже более пятнадцати лет и систематически игнорируемый. Статья 121 Закона № 031 — «Рамки автономий и децентрализации «Андрес Ибаньес» — устанавливает механизмы координации между центральным уровнем и автономными территориальными образованиями. Первый и самый важный: Национальный совет по автономии (CNA), специально созданный для политической координации центрального правительства с губернаторами, мэрами и представителями коренных народов. К этому совету добавляются: техническая координация Государственной службы по автономии (SEA), Система комплексного государственного планирования, Советы по отраслевой координации, межправительственная финансовая координация, а также межправительственные соглашения и договоры. Кто-нибудь упомянул какой-либо из этих инструментов на саммите? Нет. Никто. Статья 124 Закона № 031 формулируется ещё более чётко: НСК должен собираться на очередные заседания не реже двух раз в год, может проводить внеочередные заседания по просьбе одной трети своих членов, его решения принимаются на основе консенсуса и оформляются в виде обязательных межправительственных соглашений. У него есть Технический секретариат, внутренний регламент, структура и порядок работы. Чего у него, по-видимому, нет, так это того, кто бы его активировал. То, что произошло в Кочабамбе, не было сессией CNA. Это был саммит, созванный по усмотрению исполнительной власти, без использования правового механизма, без протоколов межправительственных соглашений, без обязательных обязательств и с результатами, которые — до сих пор — сводятся к списку заявлений и формированию комиссий. Кстати, теоретик Макс Вебер выделил три типа легитимной власти: традиционную, харизматическую и рационально-правовую. В современных государствах именно рационально-правовая власть обеспечивает устойчивость политического господства: та, которая основана на норме, процедуре и институциональности. Правящий руководит, потому что закон уполномочивает его, и в той же мере он управляет в рамках, которые этот закон очерчивает. Когда президент Пас созывает национальный саммит по межправительственной координации — не задействовав предусмотренных для этой цели правовых механизмов — он совершает не незначительную административную ошибку. Он скатывается от рационально-правовой легитимности к харизматической или конъюнктурной: «Я созываю, потому что у меня есть политическая воля, и этого требует момент». Вебер предупреждал, что такой тип власти быстро теряет силу, поскольку опирается не на институты, а на личности. А люди уходят. Институты остаются. Здесь возникает наиболее показательный парадокс: тот же президент, который объявляет о подаче иска в Многонациональный конституционный суд (TCP) против нескольких статей Закона об автономиях как «барьеров, ограничивающих управление», одновременно нарушает статьи того же закона, которые облегчают координацию. Логика проста: если норма ему не нравится, пусть ее реформирует. Если он ее не реформировал, пусть ее соблюдает. Нельзя утром обжаловать закон, а днем обходить его. То, что Боливия наблюдала в субботу, было изысканным проявлением того, что политолог Альберт Хиршман назвал бы ловушкой риторики непримиримости: склонностью политических деятелей повторять драматические диагнозы — «страна разбита», «существует социальный, политический и моральный раскол», «институты разрушены» — вместо технической работы по формулированию конкретных, измеримых и имеющих четкие сроки политических мер. Президент Пас прибыл в Кочабамбу, объявив о 10 законопроектах. Но законопроекты — это не реализуемая государственная политика. Это законодательные намерения, которые должны пройти через Ассамблею, комиссии, обсуждение, подписание и принятие подзаконных актов. Между тем конкретные вопросы остаются без ответа: Какие краткосрочные меры будут приняты в отношении муниципалитета, который не может выплачивать зарплаты?; Каков график действий правительства в отношении остановленных проектов?; Когда и как будут увеличены 2,2 миллиарда боливиано, обещанные субнациональным органам власти? Саммит без обязательных к исполнению протоколов, без показателей мониторинга, без установленных сроков и без механизмов подотчетности не является инструментом управления. Это символический акт. Символические акты необходимы в политике, но они не могут заменить управление. Министр экономики Хосе Габриэль Эспиноза объявил о «большей бюджетной свободе» и о том, что губернаторствам и муниципалитетам не придется «паломничать в Ла-Пас для оформления бюджетных документов». Это объявление приветствуется. Но если диагноз заключается в том, что Закон об автономии на протяжении многих лет «урезал» региональные полномочия, то возникает неизбежный вопрос: почему ждали политического саммита и не задействовали CNA с первого дня работы? Техническая критика не является отказом от диалога. Это требование, чтобы этот диалог был институциональным, устойчивым и имел реальные юридические последствия. Закон № 031 уже содержит необходимые инструменты: а) официально созвать CNA (ст. 122–124 Закон № 031) с публичной повесткой дня, протоколами и обязательными к исполнению решениями; b) Активизировать работу отраслевых координационных советов в ключевых сферах: здравоохранение, энергетика, инвестиции, правосудие; c) Заключить межправительственные соглашения с измеримыми обязательствами между центральным правительством и органами власти на субнациональном уровне; г) укрепить SEA как технический орган мониторинга и координации; д) создать панель показателей выполнения заявлений саммита с указанием ответственных лиц и сроков. Если правительство хочет, чтобы Кочабамба стала исторической вехой, а не очередной фотографией в архиве обещаний, то дорожная карта написана еще с 2010 года. Нужно только прочитать закон. Боливии не нужны новые диагнозы. Страна знает, что находится в кризисе. Ей нужно, чтобы правители создали — пусть даже с трудом — институциональную архитектуру, которая обеспечит устойчивый выход из кризиса. Вебер резюмирует это лучше всех: современное государство — это не то, у которого самый харизматичный правитель или самые пламенные речи. Это то, которое добивается того, чтобы законность стала повседневной привычкой власти. Кочабамба стала великой встречей. Теперь предстоит самое сложное: чтобы договоренности превратились в протокол, протокол — в указ, указ — в исполнение, а исполнение — в боливийца, который завтра получит услуги лучшего качества, чем вчера. Пока этого не произойдет, саммит будет — как и многие другие — зеркалом, в котором Боливия увидела себя, но не узнала. (*) Дельмар Апаза — юрист и политолог