Исполнительные органы не должны разрабатывать законы

Люди постоянно жалуются, что «законы ни к чему не пригодны». Это действительно так: в подавляющем большинстве случаев наши законы неэффективны. Причина в том, что само общество, в силу культурных традиций, поручает разработку законов исполнительным органам, которые не только отвечают за их соблюдение, но и обеспечивают их исполнение. Очевидно, что они будут принимать законы под себя, чтобы те не затрагивали их интересы. Во всех органах власти — за исключением региональных — разработка законов входит в компетенцию законодательных органов. Их функция заключается в установлении обязательных к исполнению норм, регулирующих поведение общества, как отдельных лиц, так и учреждений и организаций. Это касается не только гражданского общества, но и самих органов государственной власти. Законы должны использоваться всегда и исключительно для установления норм (Межамериканский суд по правам человека, OC-6 68; SCP 1714 2012, FJ III.4.3.1). Однако их также без разбора используют для принятия административных решений (административных действий и актов), относящихся к компетенции законодательных органов. Основным содержанием закона является совокупность политических мер (руководящих принципов), касающихся регулируемой сферы. Это не будет обеспечено, если не будут дополнительно включены соответствующие механизмы обеспечения эффективности. Вот эти полномочия: наличие должности, подразделения или государственного органа, ответственного за управление данным вопросом; выявление проблем (статистические исследования и диагностика ситуации), их планирование (комплексное и отраслевое, на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективу), реализация и оценка (в части степени решения выявленных проблем); наличие площадки для принятия решений на основе широкого участия и общественного контроля за их выполнением; наличие устойчивого источника финансирования деятельности по данному вопросу; а также нормативное регулирование и некоторые аспекты реализации в установленные сроки. Кроме того, следует стремиться к тому, чтобы формулировки норм носили императивный характер, а не были лишь разрешительными («должен» вместо просто «может»). Без такого рода положений закон, скорее всего, не будет соблюдаться. Законы могут приниматься по инициативе граждан, исполнительной власти — или других органов и правительств в случае центрального правительства — либо самой законодательной власти. Законодатели избираются специально для выполнения двух основных функций: принятия законов и контроля за исполнительной властью (а также за другими органами в случае центрального правительства). Однако они тратят большую часть своего времени исключительно на контроль (а многие представители правящей партии — на поддержку исполнительной власти) и очень мало — на разработку законов. Обычно считается, что законодатели нужны только для того, чтобы принимать законы, а не разрабатывать их. Поэтому они ожидают, что исполнительная власть будет разрабатывать законопроекты и направлять их на рассмотрение, чтобы они могли просто их проанализировать и утвердить. Даже многие ученые придерживаются этой точки зрения, поэтому они часто говорят, что вице-министерства (в центральном правительстве) и управления (на субнациональном уровне) являются инстанциями, в которых должны разрабатываться отраслевые государственные политики, включая законопроекты. Законы не должны разрабатываться в исполнительных органах или в тех структурах, на которые они будут оказывать прямое воздействие. Эти структуры должны участвовать лишь в процессе их разработки. Когда исполнительный орган — или тот, на кого закон будет оказывать воздействие, — разрабатывает закон, он, естественно, будет стремиться не налагать на себя чрезмерных обязательств. Поэтому он будет стремиться обрести или сохранить максимальную свободу действий и по возможности избегать установления обязательств, которые ему самому придется выполнять. Это касается, прежде всего, положений, обеспечивающих эффективность закона. Например, одним из наиболее важных таких положений является положение о финансировании реализации закона. Оно должно обеспечивать наличие устойчивого базового бюджета, с тем чтобы, независимо от смены правительства, ресурсы для инвестирования в государственное управление данной сферой были гарантированы. Для этого необходимо зафиксировать процентную долю одного из источников государственного финансирования (доля в налоговых поступлениях, собственные средства и т. д.). Поскольку это подразумевает ограничение свободы распоряжения ресурсами, представители исполнительной власти будут стремиться не включать этот пункт в закон. Если в юридическом заключении будет указано, что в соответствии со ст. 321.IV Конституции «любой законопроект, предполагающий расходы или инвестиции со стороны государства, должен определять источник средств, порядок их покрытия и форму их инвестирования», они найдут способ обойти это требование, включив неоднозначное и неточное положение, чтобы избежать выделения определенного процента средств. То же самое они сделают с остальными положениями, касающимися эффективности, а также с формулировками, имеющими императивный характер в тех аспектах, которые их затрагивают. И таким образом закон, возможно, будет хорош по своему тематическому содержанию, но неэффективен в обеспечении надлежащего государственного управления в данной сфере. Многие правительства даже прибегают к практике, при которой законопроекты, направляемые их исполнительными органами, не подлежат изменениям. Когда им направляют законопроекты, законодатели не осмеливаются их изменять. Вместо этого, при наличии замечаний, они возвращают их с просьбой скорректировать в соответствии с высказанными замечаниями, как будто они не были избраны для принятия законодательных решений. Это позволяет представителям исполнительной власти, в случае выявления их попыток уклонения от ответственности, наиболее эффективно их обходить. Страна вкладывает значительные средства в существование и функционирование законодательных органов. Их членам (сенаторам, депутатам, членам ассамблеи, членам городских советов) выплачиваются вознаграждения, практически сопоставимые с вознаграждениями представителей исполнительной власти (президента, губернаторов, мэров). Поскольку они не разрабатывают законы, а представители правящей партии практически не контролируют своих руководителей, граждане часто жалуются, утверждая, что их представители бесполезны. Особенно это касается центрального правительства и правительств департаментов, где таких представителей много, что влечет за собой увеличение бюджета на их содержание. В стране необходимо ввести обязательное требование, чтобы законодатели брали на себя разработку законов, а также поощрять их внесение гражданами (гражданская законодательная инициатива), с тем чтобы законы были эффективными, а законодатели — полезными. Боливийское общество — как, наверное, и многие другие в мире — привыкло к тому, что законы порождают иллюзии и надежды в момент их принятия. Однако вскоре оно осознает, что они не принесли особой пользы. Обязательность разработки законов для тех, кто обладает мандатом, изменила бы эту ситуацию, поскольку увеличилось бы количество законов, которые действительно обязывали бы к добросовестному и эффективному управлению государством.(*) Карлос Беллотт — конституционалист, специализирующийся на вопросах организации и функционирования государства