YPFB исчерпала свои возможности, и цена дискреционных полномочий

Общеизвестный секрет — сохраняющийся с момента национализации в 2006 году — заключается в трансформации «Боливийских государственных нефтяных месторождений» (YPFB): из стратегической компании в инструмент фискальной политики сменяющих друг друга правительств. В отчете Центра по изучению демократии, опубликованном Фондом «Миленио», отмечается, что в Аргентине, Мексике и Венесуэле «суверенитет», используемый для оправдания государственного контроля, утратил техническое содержание и был заменен логикой политического управления. В рамках этой схемы государственные компании захватываются властными группами, которые перестают стремиться к максимизации стоимости и начинают действовать в соответствии со своими собственными стимулами для сохранения прибыли. Эта региональная модель позволяет более четко понять ситуацию в Боливии. Боливия — не исключение, а крайний случай захвата: YPFB не только была поставлена под контроль, но и опустошена финансово до исчерпания своих доходов в рамках схемы, при которой компания перестала руководствоваться техническими критериями и стала подстраиваться под фискальные и политические потребности действующей исполнительной власти. В этом заключается парадокс национализации: подчиняя логику бизнеса политическим потребностям государства, та самая система, которая централизовала власть и ресурсы, в конечном итоге создала условия для собственного упадка. Сегодня, на фоне событий в Венесуэле и кардинального поворота в деятельности аргентинской YPF после вступления в должность президента Милеи, боливийская государственная нефтяная компания оказалась в неудобном положении: теперь она уже не исключение, а эксперимент. Таким образом, YPFB становится лабораторным примером пределов захваченного государственного предприятия: что можно реформировать, что можно спасти и, прежде всего, что уже не подлежит восстановлению. Если такова диагноз, то вопрос уже не в том, что пошло не так, а в том, есть ли еще что-то, что можно исправить. Привлечение инвестиций требует большего, чем юридические гарантии, упрощение процедур или международный арбитраж. Оно требует, прежде всего, четких правил: чтобы роль государства как собственника была четко очерчена, а его функции собственника и регулятора были разделены. Без этого разграничения государство выступает одновременно и судьей, и стороной: оно устанавливает правила, интерпретирует их и, когда это выгодно, обходит их. В этих условиях в докладе предлагается «дорожная карта», основанная на стандартах ОЭСР: не для переопределения собственности, а для упорядочения ее управления и корпоративного управления. Цель проста: разработать надежные правила, которые переживут смену правительства, что является необходимым условием для привлечения партнеров и инвестиций. Только в этих рамках обретают смысл такие важнейшие меры, как внедрение Международных стандартов финансовой отчетности во всех государственных компаниях и введение ответственности за профессиональную деятельность для их руководителей и директоров. Без независимости прозрачность остается пустыми словами; с ней она становится реальной. В ожидании нового Закона об углеводородах — отложенного с января — есть немедленная отправная точка для начала наведения порядка в YPFB: урегулировать порядок назначения ее исполнительного президента. Выполнение законного мандата сроком на шесть лет, исходя из тройки кандидатов, предложенной Палатой депутатов, — это не формальность; это соблюдение закона, который является минимальной основой правовой безопасности. Сегодня происходит обратное. Практика назначения «временных» руководителей в обход законодательного фильтра подрывает эту безопасность с самого корня. Руководитель, чье пребывание в должности зависит от политической воли, вряд ли сможет поставить интересы компании выше неотложных задач власти. В таких условиях ведение переговоров может превратиться из цели в риск. Эта модель повторяется в других стратегических компаниях, включая Центральный банк Боливии и Пенсионный фонд, где правовая защита более сильна, поскольку требует более широкого законодательного консенсуса. Разница здесь существенна: там, где существуют надежные правила и их соблюдают, царит доверие; там, где их нет, — лишь произвол. Для международного инвестора эти сигналы имеют большее значение, чем любые конъюнктурные показатели. Речь идет не об обещаниях и не о новых правовых рамках, призванных обеспечить правовую определенность, а о реальном соблюдении законов: если само государство обходит правила, которыми оно руководствуется, никакая декларативная «правовая определенность» не выглядит убедительной. Ни одна из этих реформ не носит чисто технический характер: все они требуют политической воли к самоограничению власти. Изменения к лучшему требуют неудобного шага: посмотреть в зеркало без оправданий и отлагательств и оставить позади эмоциональные щиты в виде лозунгов типа «энергетический суверенитет», «YPFB — это компания всех боливийцев». Это подразумевает выполнение обещания президента: превратить ее в «компанию с инвестиционным рейтингом». Этот процесс начинается с соблюдения закона при назначении ее исполнительного директора. Дискуссия носит не идеологический, а структурный характер: проблема заключается не в том, кто является владельцем ресурса, а в том, как он управляется и по каким правилам. Когда государственная компания действует по политической логике, обходя требуемые законом назначения и используя временные исполняющие обязанности, она превращается в инструмент. А инструменты, когда их используют без ограничений, не управляются, а изнашиваются.