Партиципативная демократия вместо совместного управления с организациями

Правительству президента Родриго Паса необходимо разработать институциональную модель, которая позволит ему обеспечить эффективное управление не только совместно с Многонациональной законодательной ассамблеей (ALP), но, прежде всего, с организованным гражданским обществом страны. Решением этой проблемы, несомненно, не может стать создание коалиционного правительства с участием основных конфедераций социальных организаций страны, как это было во время правления MAS-IPSP. По-видимому, это давало Единой профсоюзной конфедерации сельских трудящихся Боливии (CSUTCB) «Тупак Катари», Национальной конфедерации коренных сельских женщин Боливии (CNMCIOB) «Бартолина Сиса», Боливийской центральной профсоюзной организации (COB) и другим организациям право предлагать кандидатуры министров и даже вице-министров. Именно эта практика обеспечивала ему управляемость в течение тех 19 лет правления. Социальные организации, как представители гражданского общества, играют — или должны играть — роль контролеров в отношении деятельности правительства. Напротив, включив их таким образом в состав правительства (совместное управление), он не только сделал их соучастниками ответственности за его стабильность, но и превратил в «политические рычаги» правительства. Президент Пас недавно заявил, что не примет такого совместного управления с организациями, которые блокировали страну в течение 51 дня. Однако на самом деле он поступил практически так же, но с Палатой промышленности, торговли, услуг и туризма Санта-Круса (CAINCO), Сельскохозяйственной палатой Востока (CAO), Комитетом в поддержку Санта-Круса и другими организациями этого департамента — организациями, которые не обладают способностью к мобилизации и оказанию общественного давления или, по крайней мере, не в такой степени, как COB, CSUTCB, CNMCIOB и другие организации народного крыла. Тем более что речь идет об организациях, представляющих лишь один из девяти департаментов. Такая практика в конечном итоге становится явно клиентелистской, что приводит к крайним проявлениям коррупции и использованию министерств в интересах той экономической или социальной группы, которая способствовала назначению министра. Назначение министров и заместителей министров всегда должно носить институциональный характер, то есть осуществляться на основе критериев профессиональной пригодности. С другой стороны, существует институциональный способ реализации нечто похожего на совместное управление, но без впадения в эту пагубную практику. Этот способ заключается в участии общества в государственном управлении, что представляет собой реализацию принципа партиципативной демократии, предусмотренного в Конституции государства (ст. 11.II.1). Согласно этому высшему нормативному акту, любая государственная политика в стране должна разрабатываться с участием организованного гражданского общества (ст. 241.I). Существует два вида государственной политики: государственная политика, то есть законы, и политика правительства, то есть планы (именно в них оформляются программы, проекты, закупки, услуги и другие меры, которые правительство решает осуществить или внедрить). Это означает, что как исполнительные действия правительства, так и законы, которые планируется принять, должны разрабатываться с участием гражданского общества. Для этого в самой Конституции указано, что должны создаваться площадки для общественного участия (ст. 241.VI). Площадки для общественного участия — это встречи между представителями правительства и представителями гражданского общества. Существует два типа таких площадок: ситуативные и постоянные. К первым относятся семинары с участием общественности, которые распускаются по завершении разработки закона, нормативного акта, протокола, плана, программы или проекта. В свою очередь, постоянные площадки для участия — это те, которые имеют постоянный состав, например, по одному представителю от каждой организации, а также представителей правительства, которые собираются на регулярной основе. Их можно называть советами, комитетами, собраниями или как угодно. Закон № 341 «Об участии и общественном контроле» предписывает создание постоянных площадок для участия общества (ст. 15). Это делается для обеспечения постоянного взаимодействия правительства с гражданским обществом при разработке и реализации государственной политики. Такие площадки могут быть комплексными (охватывающими все вопросы или сферы компетенции данного правительства), межотраслевыми (охватывающими два или более вопросов) или отраслевыми (охватывающими один вопрос). В центральном правительстве может быть сформирована комплексная площадка, состоящая из его представителей, таких как президент и вице-президент государства, министры при президенте и по планированию, а также председатели (правящая партия) и вторые вице-председатели (оппозиция) обеих палат Национального законодательного собрания (ALP). Со стороны гражданского общества — представителями общественных или общинных организаций национального масштаба, поскольку они территориально представляют все боливийское население. В их число могут войти председатели и заместители председателей CSUTCB, CNMCIOB, Конфедерации коренных народов Боливии (CIDOB), Национального совета айлью и марка Кульясую (CONAMAQ), Профсоюзной конфедерации межкультурных коренных общин Боливии (CSCIOB) и Национальной конфедерации советов микрорайонов (CONALJUVE), а также представителей групп населения, нуждающихся в приоритетной поддержке, таких как национальные организации людей с инвалидностью, пожилых людей, ЛГБТИ+, молодежи, детей и подростков. Если пост вице-президента в этих организациях не занимает женщина, следует перейти к ближайшему по иерархии посту, занимаемому женщиной, чтобы обеспечить гендерное равенство в социальном представительстве. Среди этих организаций отсутствуют COB, Конфедерация частных предпринимателей Боливии (CEPB) и другие, поскольку они являются функциональными организациями и, следовательно, представляют не все население в целом, а определенную сферу экономической или трудовой деятельности. Поэтому их участие должно ограничиваться исключительно отраслевыми и межотраслевыми площадками. Для этого могут быть созданы межотраслевые площадки, такие как, например, Национальный совет по промышленности, торговле и услугам, в котором со стороны правительства будут участвовать министры экономики и государственных финансов, труда, иностранных дел и другие министры, имеющие отношение к данной тематике, а также заместители министров соответствующих ведомств и председатели соответствующих комиссий и комитетов обеих палат АЛП. А со стороны гражданского общества — высшие руководители или председатели и заместители председателей (если таковых нет, то ближайшие по рангу женщины) COB, CEPB, Национальной конфедерации микро- и малых предприятий Боливии (CONAMYPE) и общенациональных организаций, занимающихся многопрофильными вопросами. То же самое касается отраслевых (тематических) направлений, таких как здравоохранение, образование, туризм и т. д. То же самое касается вопросов, связанных с другими органами власти, такими как избирательная система и судебная система, с участием представителей этих органов и соответствующих комиссий и комитетов АЛП, а также соответствующих организаций гражданского общества. Создание подобных площадок является обязательным (КПЕ, ст. 241.VI; Закон № 341, ст. 15). Однако за годы действия Конституции и Закона об участии и общественном контроле центральное правительство до сих пор не сформировало эти советы, тем самым нарушив положения обоих нормативных актов, как и правительства автономных регионов. Наконец, с политической точки зрения правительству Родриго Паса было бы целесообразно сформировать такие советы, поскольку они послужили бы площадками для согласования политики его правительства. При наличии договоренностей с соответствующими организациями гражданского общества вряд ли возникли бы ситуации социального недовольства, что позволило бы избежать протестов и массовых выступлений против него. Прочная институциональная основа партиципативной демократии, подобная описанной, несомненно, обеспечила бы постоянную управляемость в отношениях с гражданским обществом и АЛП.(*) Карлос Беллотт — конституционалист, специализирующийся на вопросах организации и функционирования государства