Преобразующие институты: разрушая парадигмы для возможного будущего Боливии

Карлос Ибаньес Мейер В начале 80-х годов, когда я учился на магистра и доктора экономических наук в США, я стал свидетелем события, которое изменило мое понимание развития. В районах, где жили латиноамериканские иммигранты, многие из которых имели ограниченные средства и едва владели английским языком, я обнаружил удивительный порядок и экономическую активность. Небольшие магазины открывались рано, соседи организовывались, чтобы присматривать за своими делами, а сосуществование следовало четким правилам. Это не было культурной магией или внезапной моральной трансформацией этих людей. Это было нечто более осязаемое и воспроизводимое: институциональная среда, в которой соблюдались правила, санкции за их нарушение были реальными, а возможности для прогресса были доступны всем, кто прилагал усилия. Люди просто рационально реагировали на эти стимулы. Четыре десятилетия спустя факты убедительно подтвердили эту интуицию. Сегодня мы знаем, что латиноамериканское население США генерирует примерно 4,1 триллиона долларов в год и является важным двигателем экономического роста США. Кроме того, многочисленные исследования показывают, что иммигранты совершают меньше преступлений, чем коренное население. Это явление не является результатом врожденных добродетелей или морального превосходства, а связано с чем-то гораздо более глубоким: когда правила игры вознаграждают усилия и наказывают нарушения, коллективное поведение меняется. Институты имеют большее значение, чем любая другая переменная. Эта реальность опровергает один из самых токсичных аргументов в публичной дискуссии в Боливии: идею о том, что глубокие изменения невозможны, потому что «люди не готовы» или потому что «большинство невежественно и недисциплинировано». Такой дискурс не только глубоко несправедлив, но и эмпирически ложен. Если миллионы латиноамериканцев демонстрируют дисциплину, производственные способности и гражданское поведение в других контекстах, нет никаких оснований полагать, что боливийцы лишены этих способностей. Не хватает не таланта и не воли, а институтов, которые бы согласовывали индивидуальные усилия с коллективным благосостоянием. Сравнительная история подтверждает этот тезис. Сингапур, с его разнородным и очень бедным населением, без природных ресурсов, построил эффективное государство благодаря абсолютной профессионализации своей бюрократии. Скандинавские страны сумели стать эталонами прозрачности и общественного доверия благодаря системам открытых данных, где гражданин может контролировать каждое решение государства. Новая Зеландия и Канада продемонстрировали, что технический, а не оперативный центр управления может координировать государственные действия, не впадая в клиентелизм. Уругвай, благодаря радикальной трансформации своих институтов посредством партиципативной демократии, сумел занять первое место в рейтинге ВВП на душу населения в Латинской Америке. Ни одна из этих стран не ждала, пока ее население станет идеальным; они разработали правила, которые делали правильное поведение выгодным. Боливии не нужно изобретать ничего нового. Ей срочно необходимо принять то, что уже работает. Предложение о реорганизации исполнительной власти, недавно представленное министром Лупо, является первым серьезным сигналом за много лет о том, что страна намерена восстановить свою институциональную логику. Возвращение Министерству президентства его стратегической, а не оперативной роли является необходимым разрывом с деформацией, которая превратила его в гигантскую параллельную мэрию. Но реорганизация структур недостаточна, если она не сопровождается глубокими реформами. Первым изменением должна стать радикальная профессионализация государственной администрации. Боливия должна создать Высшую школу государственной администрации, независимую от политической власти, которая будет заниматься набором, обучением и продвижением лучших кандидатов на основе открытых конкурсов и периодических оценок. Пока должности остаются политической добычей, никакая реформа не будет иметь глубокого характера. Простым, но эффективным правилом было бы законодательно установить, что менее 5% должностей могут назначаться по собственному усмотрению; остальные должны быть техническими, конкурсными и подлежать оценке эффективности. Вторым столпом является радикальная прозрачность. Внедрение национальной системы открытых данных, в которой каждый контракт, покупка, назначение и бюджет по умолчанию являются общедоступными, устранило бы непрозрачность, которая позволила коррупционным сетям захватить государство. Прозрачность — это не прогрессивная роскошь, а принцип институционального здоровья, который укрепляет доверие и облегчает контроль со стороны граждан. Третий элемент — это бюджетная дисциплина. Боливии нужен конституционный бюджетный закон, который ограничит безответственные расходы и обяжет каждого боливийца четко знать, на что используются государственные средства. Невозможно модернизировать государство на основе беспорядочного бюджета, поддерживаемого неконтролируемым долгом. Наконец, изменения должны быть прагматичными и постепенными. Не все нужно менять одновременно. Можно запустить пилотные проекты в конкретных муниципалитетах или секторах, полностью оцифровать тендеры, создать быстрые административные суды, а затем масштабировать то, что работает. Видимые результаты укрепляют доверие и развеивают скептицизм. Боливийская диаспора, которая научилась работать в сложных институциональных условиях, может быть недооцененным активом: привлечение ее членов в качестве наставников или партнеров в продуктивных проектах позволило бы передать знания и повысить стандарты. Вывод очевиден. Не существует народов, неспособных жить в условиях функциональной демократии; существуют институты, которые способствуют или препятствуют гражданскому поведению. Те латиноамериканские иммигранты, которых я видел процветающими в Соединенных Штатах, ничем не отличались от сегодняшних боливийцев. Просто у них были лучшие правила игры. Если Боливия хочет прочной демократии и динамичной экономики, путь к этому лежит не через обвинение своего народа, а через создание институтов, которые сделают соблюдение законов, труд и сотрудничество самым безопасным и выгодным выбором. Культурные оправдания обедняют дискуссию; институциональные реформы ее преобразуют. * Карлос Ибаньес — доктор экономических наук.