Переход власти регулируется примерно в каждом пятом муниципалитете

Процесс перехода от одной администрации к другой в органах исполнительной власти после выборов в стране все еще плохо структурирован и характеризуется отсутствием четких стандартов и последовательности ритуалов и протоколов, способных сделать адаптацию новых администраций более быстрой и эффективной. На семинаре, организованном в партнерстве с Фондом Гетулио Варгаса (FGV) и Insper (Instituto de Ensino e Pesquisa), обсуждался переходный период именно в муниципальных органах власти, и была предпринята попытка объединить точку зрения исследований по этому вопросу с точкой зрения государственных менеджеров. В ходе мероприятия было представлено Руководство по муниципальному переходу, запущенное 10 числа Министерством планирования и бюджета (MPO). Публикация призвана сориентировать мэров, которые только собираются приступить к управлению, в основных элементах, гарантирующих «непрерывность предоставления основных услуг, а также укрепление чувства ответственности за государственное управление и большую рациональность в принятии решений, что делает результаты действий государственных агентов более эффективными», говорится в сообщении MPO. По словам Луиса Пауло Брешиани, профессора и заместителя координатора профессиональной магистерской программы по управлению и государственной политике в Школе государственного управления FGV, встреча была задумана в первой половине этого года из-за необходимости улучшить этот момент в городском управлении. В целом, лишь немногие муниципалитеты имеют законодательство, направленное на эти изменения, или четкие протоколы перехода. Брешиани считает, что этот вопрос хорошо структурирован на федеральном уровне с момента перехода власти от администрации Фернандо Энрике Кардозу к администрации Лулы в 2002 году, и он имеет место в некоторых штатах, таких как Пернамбуку, но в большинстве муниципалитетов нет ни институционализации, ни структурирования. Кроме того, что этот процесс в наших учреждениях начался недавно, он локализован и происходит каждые четыре года в муниципалитетах, что затрудняет получение академических знаний, но он очень важен, в том числе во время перевыборов или преемственности политической группы, когда некоторые перестановки могут изменить ключевые фигуры в высшем эшелоне исполнительной власти, что влияет на преемственность государственной политики, либо на ее отмену, либо на обновление. «В любом случае, происходят некоторые изменения в составе первого эшелона, основных флагов, и это влияет на такие важные процессы, как разработка многолетнего плана, который мэр должен будет представить в первый год. Также важно гарантировать непрерывность основных услуг, таких как здравоохранение, социальная помощь, образование, уборка мусора, общественный транспорт, водоснабжение и т. д., которые должны продолжаться сразу после смены года», - говорит Брешиани. Ниже приведены некоторые выдержки из интервью профессора агентству Agência Brasil:Agência Brasil: В случае переходного периода с разрывом или сменой руководства, что должно быть первым пунктом внимания для того, кто начнет управлять городом? Луис Пауло Брешиани: Базовые услуги, особенно те, которые связаны с базовой санитарией. Хотя многие муниципалитеты предоставляют эти услуги на основе соглашений, важно, чтобы управляющий взял на себя ответственность за этот процесс, поскольку именно он несет за него ответственность, особенно в том, что касается вывоза мусора, который является муниципальной обязанностью. Также другие услуги, такие как открытие следующего учебного года, обеспечение непрерывной работы медицинских учреждений и социальных служб, а также сохранение парков и зеленых зон. Все это услуги, которые не только видны населению, но и чувствительны к нему. Во-вторых, понять состав команд, кто является ключевыми техническими специалистами и где их нужно заменить в новой администрации. Далее, узнать о соглашениях и партнерствах, таких как межмуниципальные консорциумы и соглашения со штатами и федеральным правительством. Это критические моменты. Когда это не разрыв, и я думаю, что именно здесь возникает следующий вопрос, вы уже знаете, что представляет собой правительство, вы уже знаете машину, ее критические и положительные моменты, и вы уже представляете себе, что вы хотите изменить. Это ситуация, в которой меньше шансов на сюрпризы, и в которой важно понять новую политику и программы правительства, которое было переизбрано и продолжит некоторые направления, но которому также необходимы инновации. Для таких правительств важно понять последовательность новой политики и быстро определить ее плоды, даже если новые политические союзы определяют перестановки, которые должны быть четко определены. В этом случае существует риск потери эффективности проводимой политики.Agência Brasil: А насколько важны в этом процессе хорошие отношения между мэрами и контрольными органами? Брешиани: Это очень важно. Помимо отношений с аудиторскими судами, информации, доступной как в аудиторских судах штата, так и в федеральных судах, а также информации, доступной на порталах Transparency, где есть много неуправляемой информации, которую должны понять новые руководители, существует целый процесс передачи этой информации, который является сложным и требует участия муниципальных контролеров и других муниципальных контрольных органов, чтобы быть эффективным. Это участие и обмен существенной информацией являются основополагающими для команд, которые придут на смену.Agência Brasil: И можно ли сказать, что этот процесс уже созрел в стране? Брешиани: В целом, переходные процессы довольно ограничены. Около 18 процентов муниципалитетов уже имеют более структурированную практику перехода, но это все еще очень непостоянный и спорадический процесс, о чем говорилось за некоторыми столами семинара. Как правило, не существует четко структурированных процессов перехода муниципалитетов, и он всегда зависит от договоренности между уходящим и приходящим мэрами. Часто бывает так, что мэры, как уходящие, так и приходящие, не желают проходить согласованный процесс перехода, с обменом информацией, свободной информацией и комитетом, отвечающим за это. Например, мы можем провести хороший переход сейчас, в 2024 году, в некоторых городах, но он не произойдет в 2020 году или не повторится в 2028 году, потому что в большинстве городов страны он зависит от этих двух субъектов. Это [построение таких процессов] важно для создания культуры перехода в течение следующих нескольких лет и чередования.Agência Brasil: Как это сочетается с дискуссией о прекращении перевыборов, которая вновь поднимается? Брешиани: Мы еще мало обсуждали этот вопрос, и я особенно против, но независимо от этого, независимо от того, сохранится эта возможность или нет, у вас все равно будут, в общем, кандидаты на преемственность, и у вас все равно будет два процесса. Один из них почти естественный, но его все равно нужно согласовывать, устанавливать правила, а другой - это разрыв, когда мы обычно имеем бурные переходы, когда приходит новый лидер и, например, стирает некоторые системы. Это нарратив, который часто появляется, он менее частый, чем кажется, но у нас нет меры. Чтобы избежать этого, необходим структурированный, протоколированный процесс, включающий контрольные и переходные органы. В этом также заинтересованы или должны быть заинтересованы мэры, поскольку они несут ответственность за все, что идет не так. Agência Brasil: Что касается заинтересованности мэров, можно ли сказать, что у нас есть система, которая уже стала естественной? Брешиани: У нас есть хорошо налаженный процесс контроля и подотчетности. Конечно, в этом процессе могут быть недостатки, но в целом у нас хорошо структурированные процессы управления, проверки и контроля. Иногда бывают и эксцессы, когда [бюрократия] приводит к дисфункциональному процессу, но мы можем сказать, что у нас достаточно хорошо структурированный орган контроля. Теперь, с точки зрения новых мэров, им важно знать, четко понимать не только свои роли, но и отношения между контрольными органами и их муниципалитетом, даже прояснять вопросы, потому что в некоторых аудиторских судах практикуется диалог и руководство, а также контроль и указание.Agência Brasil: Является ли эта культура контроля единой в стране сегодня? Брешиани: Я так не думаю. Конечно, сегодня у нас разные институциональные истории в штатах, потому что отношения с государственными органами имеют свои особенности.Agência Brasil: И когда должны начаться эти процессы? Брешиани: Они могут возникнуть не как определение сверху, а от самих людей, заинтересованных в том, чтобы возглавить муниципальные органы власти, другими словами, губернаторов, которые вступят в должность 1 января, которые могли бы уже подумать о том, как начать эти процессы с более четким дизайном, в каждом муниципалитете, еще до того, как выборы будут завершены. Также важно лучше ознакомиться с уже имеющимся передовым опытом. Такой более широкий институциональный охват, как и регулирование, более возможен в крупных городах. Также важно, чтобы этот процесс был известен, структурирован и проводился в республиканском ключе, как и должно быть.Agência Brasil: Является ли этот процесс более простым для крупных муниципалитетов, в силу их более сложной структуры, чем для небольших, даже если они также имеют более простое управление? Брешиани: Теоретически да, потому что у них хорошее оборудование, хороший технический персонал и хорошая структура. Это связано с институциональными возможностями, которые уже есть у крупных муниципалитетов и которые они могут предоставить для реализации этих проектов. Что же касается небольших муниципалитетов, то ничто не мешает им также проявлять добродетель в этом отношении, и именно здесь на помощь приходит обучение муниципалитетов, менеджеров и, прежде всего, карьерных государственных служащих, которые будут переходить из одного правительства в другое и играть важную роль в этом процессе. На данный момент [в этом году], после выборов, мы имеем, например, участие партий, которые готовят этих новых менеджеров. Университеты и муниципальные ассоциации также могли бы принять участие в этих процессах. Если мы хотим обеспечить хороший переход к 2028 году, мы должны подготовить команды заблаговременно. Сегодня крупные муниципалитеты и штаты имеют более благоприятные условия для этих процессов. Сейчас речь идет не о том, что процесс сам по себе хорош, а о том, чтобы новый руководитель провел его качественно, удовлетворяя и отвечая на запросы населения. Agência Brasil: На семинаре были представлены некоторые элементы поддержки этих менеджеров. Когда они начинают оказывать влияние? Брешиани: Что касается обучения, а также пособий, буклетов и учебных руководств, то у нас была брошюра Министерства планирования и бюджета о переходном периоде для муниципальных органов власти. Сегодня профессор Мария ду Карму Мейреллес из Unicid [Universidade Cidade de São Paulo] и профессор Фернанду Коэльо из USP показали свои исследования и материалы, которые они подготовили в 2020 году [для поддержки малых и средних муниципалитетов Сан-Паулу] по этой теме. Существование подобных материалов очень важно, поскольку позволяет заблаговременно информировать команды, кандидатов и возможные команды, в том числе поддерживать построение правительственных программ на основе более детального изучения существующей ситуации. Да, это может сыграть свою роль в построении более надежных и квалифицированных программ, но мы в основном рассматриваем роль этих инструментов в переходный период.