«Разрешения» и отсутствующая координация

Несколько дней назад Конституционный суд (TC) отклонил возражения, поданные депутатами правящей партии против проекта рамочного закона о секторальных разрешениях. С этим решением инициатива наконец готова к принятию. Это важная новость: вероятно, она будет способствовать ускорению рассмотрения инвестиционных проектов — многие из которых имеют стратегическое значение для экономического развития и борьбы с изменением климата — которые годами застряли в лабиринтах чилийской системы разрешений. Проект обещает, прежде всего, улучшить процедуры оценки заявок на получение разрешений, от которых зависит реализация этих проектов. Но нужно сказать откровенно: даже с этой реформой остается нерешенной структурная проблема, которая угрожает лишить ее большей части ее преобразующего потенциала. Я имею в виду отсутствие координации между различными отраслевыми регуляторами, что требует от государственного аппарата перестать действовать как архипелаг не связанных между собой островов и начать действовать как слаженная и согласованная структура. Сегодня даже среднемасштабные проекты должны проходить проверку множеством регуляторов, каждый из которых действует по своим собственным критериям и требованиям. Не существует процедурных инстанций, которые бы эффективно координировали их работу. И это отсутствие минимальной координации приводит к дублированию, противоречивым требованиям и, прежде всего, к регуляторной неопределенности. Результат предсказуем: более длительные, чем необходимо, процедуры, ненужные затраты для инвесторов и сообществ, а также накопленная задержка, которая может по-прежнему делать инвестиции невыгодными. Это не проблема отсутствия нормативных полномочий. Конституция и законы изобилуют принципами, предписывающими государственному управлению действовать скоординированно. Проблема заключается в том, что без четких процедур, четко определенных обязанностей и реальных стимулов для сотрудничества эти принципы остаются пустыми обещаниями. Административная координация в большинстве случаев остается идеалом на бумаге, но отсутствует на практике. Сравнительный опыт показывает, что эта проблема не является исключительной для Чили, но также показывает, что существуют конкретные способы ее решения. В англосаксонском мире США возлагают на «ведущее агентство» ответственность за координацию экологической оценки проекта со всеми другими вовлеченными органами, что позволяет его руководителю избежать необходимости предпринимать множество отдельных шагов. В Канаде существует Major Projects Management Office, единое окно, которое координирует работу регулирующих органов и ведет общий календарь стратегических проектов. В Европе Франция усилила межведомственную координацию с помощью единых секторальных окон и интегрированных процедур обработки, которые позволяют централизовать взаимоотношения владельца с администрацией. Италия, со своей стороны, имеет конференцию по услугам (conferenza di servizi), механизм, предназначенный для объединения всех компетентных органов в рамках одной процедуры и принятия скоординированного решения. Эта модель, в свою очередь, вдохновила так называемые процедурные конференции Португалии, которые, вероятно, являются наиболее интересным примером для рассмотрения в контексте чилийской реальности. Эти процедурные конференции могут созываться органом, имеющим полномочия в отношении проекта, который требует разрешений от нескольких ведомств. Созыв собирает в рамках одного заседания — очного или дистанционного — всех соответствующих государственных деятелей, которые должны изложить свои требования, урегулировать разногласия и согласовать скоординированное заявление. Все фиксируется в протоколе, в котором устанавливаются сроки, обязательства и условия. Этот механизм не только позволяет избежать того, чтобы проект застрял в бесконечной череде бюрократических процедур, но и обязывает органы власти вести диалог и урегулировать разногласия на раннем этапе, с полной прослеживаемостью для владельца и граждан. В Латинской Америке Бразилия разработала так называемые межведомственные координационные совещания, которые продвигаются органами регулирования в области окружающей среды и инфраструктуры для координации действий различных агентств в сложных проектах. Эти совещания позволяют согласовать критерии, предвидеть конфликты и сократить задержки, особенно в проектах, имеющих большое экономическое или социальное значение. Хотя они не регулируются так же подробно, как европейские опыты, они показали положительные результаты с точки зрения координации и предсказуемости регулирования. Контраст с чилийской реальностью очевиден. Рамочный закон о секторальных разрешениях является значительным шагом вперед, но он не создает — и даже не намекает на создание — эквивалентных институциональных механизмов координации. Его основная цель — упорядочить процедуры, стандартизировать требования и сократить сроки, а не собрать всех регуляторов за одним столом с обязательством выработать согласованное и скоординированное решение. Таким образом, существуют проверенные альтернативы, которые следует изучить в деталях, чтобы извлечь из них полезные уроки. Их адаптация к условиям Чили потребует изменений в законодательстве и политической воли, но все они показывают, что административная координация может перестать быть декоративным принципом и стать оперативной реальностью. Предстоящее принятие нового закона открывает возможность, которой не следует упускать: сделать следующий шаг к эффективной координации, которая дополнит упрощение процедур и позволит раз и навсегда преодолеть лабиринт разрешительной системы.