Новая институциональность государственного образования: шесть неудач SLEPs, которые повторяются по всей Чили

Забастовка учителей, продолжавшаяся почти 80 дней в районе Атакама на севере Чили, стала тревожным сигналом в октябре прошлого года: что-то не ладилось в реализации Местных государственных образовательных услуг (SLEP), новой институциональной структуры, которая заменяет муниципалитеты в обеспечении государственного образования в Чили. Почти 30 000 учеников не получили образования во время почти трехмесячной забастовки учителей в Атакаме в знак протеста против плохой школьной инфраструктуры и отсутствия педагогической поддержки. Эти проблемы уже были выявлены в ходе 24 проверок, проведенных Управлением генерального контролера. Теперь исследование Центра государственных исследований (Centro de Estudios Públicos, CEP) еще раз подчеркивает недостатки, которые тянутся уже пять лет с момента начала внедрения новой системы государственного образования. SLEPs были созданы в 2017 году во время второго правительства Мишель Бачелет (2014-2018) на основе Закона о новом государственном образовании в Чили - обновленной системы управления, которая положила конец муниципализации государственного образования, начатой во времена диктатуры Аугусто Пиночета. Согласно этому закону, муниципалитеты должны были постепенно передать управление школами - около 5 000 учреждений, что составляет 35,4 % от общего числа учащихся в стране, - новым местным службам. Кульминацией процесса должно было стать создание в 2025 году 70 местных государственных образовательных служб. Однако проблемы в Атакаме задержали реализацию планов. Сомнения в отношении новых институциональных рамок вызвали недовольство Конгресса в связи с утверждением бюджета на образование на 2024 год. В конце концов, после некоторых переговоров исполнительная власть обязалась отложить до 2027 года вступление в силу новой системы государственного образования. На сегодняшний день от северного региона Атакама до южного региона Лос-Лагос действуют 27 SLEP, 11 из которых управляют школами, переданными из муниципалитетов. По данным Управления народного образования - органа при Министерстве образования, отвечающего за координацию работы новых служб, - на сегодняшний день передано около 650 учебных заведений в 41 коммуне с числом учащихся около 184 000 человек. Проблема в том, что пока обещание повысить качество государственного образования не выполнено. Согласно результатам теста Simce 2022 - теста для оценки успеваемости, который применяется в южноамериканской стране с 1968 года, - в результатах четвероклассников, обучающихся по новой системе, нет никакого прогресса (см. таблицу). Себастьян Искьердо, научный координатор CEP и автор исследования, объясняет, что это "чрезвычайно сложная" ситуация. "Никто не ожидал, что в одночасье мы добьемся значительных улучшений в качестве образования, но с целостной точки зрения, когда вы видите, что существуют административные и бюрократические проблемы, которые размывают роль местных служб, вполне вероятно, что мы не сможем обратить вспять достигнутые результаты", - говорит он. Исследование CEP призвано выявить основные проблемы в системе, чтобы начать дискуссию о совершенствовании закона "О новом государственном образовании". В основу этого документа положена информация, полученная в ходе аудиторских проверок, проведенных Управлением финансового контролера, в отчетах Совета по оценке SLEP за период с 2018 по 2022 год, а также в ходе законодательных дебатов, которые привели к принятию нового закона, где, как он отмечает, были замечены некоторые из недостатков, которые сейчас становятся известны. На основе этого анализа CEP выделяет шесть основных недостатков системы, которые необходимо устранить: разработка политики, педагогическое управление, управление инфраструктурой, оборудованием и образовательными ресурсами, финансовое управление, управление персоналом, участие и связи с образовательными сообществами. По первому пункту в докладе говорится, что, хотя внедрение SLEPs продолжается уже пять лет, "оно все еще сталкивается с трудностями в плане эффективной интеграции и координации в рамках всей образовательной экосистемы". Он объясняет, что это связано с "неоднозначными правилами, касающимися обязанностей и задач команд, особенно в отношении технико-педагогической поддержки". Он также отмечает, что тот факт, что они являются государственными учреждениями, деятельность которых регулируется годовым бюджетным циклом, порождает проблемы негибкости в использовании ресурсов. Он также подчеркивает, что каждая служба должна охватывать значительные территории и что потребности разных школ, особенно сельских, различны. Педагогический менеджмент - это, пожалуй, один из самых тревожных недостатков. Бюрократия и административные проблемы оставили позади планирование, реализацию и оценку образовательного процесса в классе. "Вызывает беспокойство тот факт, что чрезмерное административное бремя кажется препятствием, особенно для руководителей группы технической педагогической поддержки (UATP)", - поясняется в докладе, который, тем не менее, отмечает, что последние оценки свидетельствуют о некоторых улучшениях в этих областях. Инфраструктура - одна из сильных сторон, о которой говорили учителя в Атакаме, - остается препятствием для качественного образования. Бюрократизм бюджетов и принятия решений препятствует быстрому прогрессу в удовлетворении неотложных потребностей школ в оборудовании. Но есть и проблемы, унаследованные от муниципальной администрации, которые, согласно отчету, следует рассматривать как вызов государству, чтобы снизить барьеры на пути реализации каждого SLEP. Недостатки с точки зрения финансовых ресурсов проявляются в избыточном финансировании, бюрократии и жесткости в управлении бюджетами. CEP ссылается на исследование консалтинговой компании ClioDinámica, которая уже в 2021 году выявила избыток государственных служащих, переведенных из муниципалитетов в новые службы, "что является финансово неустойчивым". Что касается управления персоналом, то в исследовании подчеркиваются трудности с привлечением людей, готовых возглавить SLEPs, в основном в самых отдаленных регионах. А также выявленные нарушения при проведении государственных конкурсов, как, например, в случае с SLEP of Magallanes, где профсоюз работников муниципальной корпорации Пунта-Аренас осудил ряд аномалий в процессе отбора административного персонала. В заключение в документе подробно говорится о том, что механизмы участия, предусмотренные новым законом о государственном образовании, - руководящие комитеты, состоящие из родителей, муниципалитета и регионального правительства, и общественные советы по образованию, в которые входят представители образовательного сообщества, - не были сформированы в установленные сроки и что есть сомнения в эффективности их роли. По мнению Искьердо, то, что произошло в Атакаме, не было единичным и свидетельствует о том, что в будущем проблемы могут возникнуть и в других СЛЭП: "То, что произошло в Атакаме, было идеальным коктейлем, и, хотя трудно иметь такую драматическую ситуацию, возникает вопрос, может ли этот коктейль завтра оказаться в другом регионе и будет ли институциональная структура готова справиться с этим". В этой связи экономист призывает пересмотреть закон о новом государственном образовании. "В то время, когда парламент просит исполнительную власть взять паузу в реализации местных услуг из-за выявленных недостатков, мы должны воспользоваться этим, чтобы реформировать и улучшить закон о местных услугах, а не продолжать латать недостатки из года в год, потому что проблема будет нарастать по мере внедрения новых услуг", - говорит автор исследования.