Реформа политики без доказательств: больше рисков, чем пользы

В последние недели в Чили разгорелась дискуссия о необходимости реформирования политической системы. В настоящее время циркулирует ограниченный набор из 26 мер, частично основанных на работе Экспертной комиссии по второму учредительному процессу. Для того чтобы оценить их пригодность, стоит обратиться к международному опыту реформ. Он показывает, что успех таких преобразований заключается не только в наличии достаточного количества голосов для их утверждения, но и в системном подходе, соответствии между проблемами и решениями, а также в том, как обсуждаются и согласовываются изменения. Необходимо понимать, что различные измерения институционального дизайна (правительственный режим, баланс полномочий, избирательная система, политическое финансирование, законодательное регулирование, возможности контрольных органов и т. д.) взаимодействуют друг с другом и с внеинституциональными измерениями (такими как политические практики и культура). Важно находить решения, которые изменяют коренные причины проблем, требующих решения, понимая влияние изменений на систему в целом. Дизайн хорошей политической реформы должен укреплять демократию, а не порождать новые проблемы. Процесс и содержание нынешнего предложения по реформе далеко не отвечают этим требованиям. Слабость диагностики. Слепая дискуссия. Во-первых, в распространенном тексте говорится лишь о том, что существует «общий диагноз кризиса управляемости, от которого страдают чилийские институты», но не объясняется, в чем заключается этот кризис. Каковы его причины, какие аспекты являются продуктом институционального дизайна (нормы, правила, институты), а какие обусловлены другими аспектами, такими как политическая культура, отношения между партией и обществом, политические практики? Кроме того, предлагаемые меры не сопровождаются доказательствами, демонстрирующими, какие проблемы они призваны решить. Не представлено никаких исследований, данных или симуляций относительно того, какое влияние эти меры окажут на представительство различных политических сил или на функционирование системы в целом. Пока что это дискуссия, которая слепа в отношении своего воздействия. Единственная проблема, четко обозначенная в дебатах, страдает от серьезных технических ошибок в ее определении. Фрагментация партийной системы, понимаемая как эффективное число партий в Конгрессе, будет причиной низкой законодательной эффективности и ослабления управляемости. Крайне редукционистская гипотеза, предполагающая механическую зависимость между количеством участников и принятием решений, как будто в двухпартийных системах не бывает крайней поляризации, законодательных тупиков (например, в США), как будто решения парламентариев не определяются также идеями и представительством. Кроме того, этот подход не вступает в диалог с академическими эмпирическими данными, свидетельствующими о том, что разница в эффективности между нынешними и предыдущими законодательными органами относительно невелика (например, работа Серхио Торо). Таким образом, в текущей дискуссии успешно удается игнорировать тот факт, что проблемы законодательной дискуссии по большей части являются выражением глубинных факторов, связанных с функционированием партийной системы и взаимоотношениями между политикой и обществом, а не с избирательной реформой 2015 года. Помимо количества партий, партии являются бескорневыми, с низкой идеологической плотностью, конгломератами, которые представляют собой скорее суммы конкретных интересов, чем платформы, представляющие социальные интересы, не способные функционировать как сплоченные коллективные организации, не обладающие достаточной силой для контроля или координации избранных ими органов власти вокруг общих целей. Представительная демократия может прекрасно функционировать при большом количестве партий, если эти партии являются программными, сплоченными и дисциплинированными. База данных по фрагментации партий в Латинской Америке в период с 1925 по 2019 год, составленная Пересом Линьяном, Шмидтом и Варио (2023), показывает устойчивую общую тенденцию к росту фрагментации во всем регионе. Вопреки ожиданиям, эти десятилетия оказались более стабильными с демократической точки зрения, чем предыдущие, во многом благодаря созданию коалиционных правительств, что стало необходимым ответом на проблему совмещения многопартийности и управляемости в президентских системах. Таким образом, неясно ни снижение эффективности законодательной власти, ни причины, которые ее определяют, ни разница между причинами и следствиями, ни тем более техническая возможность утверждать, что количество партий само по себе является определяющим фактором нестабильности правительств или ухудшения управляемости. Если диагноз неясен, невозможно представить адекватные предложения по его решению. Если недостатки политической системы сводятся исключительно к фрагментации партийной системы, это не может быть решено ни одной из предложенных мер. Ни избирательный порог, ни лишение мест парламентариев, которые выходят из своих партий после избрания, ни меры, направленные на улучшение работы законодательной власти, не повлияют на базовую динамику, которая структурирует партийную систему. Но если цель состоит в изменении институциональных переменных, то наибольшее влияние на количество партий оказывают другие. Тип избирательной системы, величина округов, тип списка, избирательная система, количество кандидатов, регулирование создания и содержания партий, механизмы финансирования выборов и партий, способность государства контролировать избирательные и политические правила и, конечно, режим правления. Непредвиденные, потенциально негативные последствия в условиях высокой волатильности выборов Наконец, один из аспектов, который до сих пор мало обсуждался, - это потенциальные негативные последствия продвижения политических реформ, в частности изменений в избирательной системе, в условиях высокой волатильности выборов. Чили переживает цикл высокой электоральной волатильности, обусловленный различными факторами: социальной вспышкой, последствиями пандемии ковидов, учредительными процессами, появлением новых политических сил и избирательных альянсов. Кроме того, впервые в истории страны было введено эффективное обязательное голосование, что само по себе внесло радикальные изменения в поведение всей избирательной системы. Такая нестабильность позволила на каждых выборах появляться различным политическим силам: Народный список, Народная партия, Республиканцы. Сегодня невозможно определить, находимся ли мы в конце или в середине этого цикла высокой волатильности. В этом контексте и без надежных эмпирических данных реформа правил игры на выборах может быть рискованной. Изменения в пользу более крупных партий могут в итоге принести пользу силам, которые временно находятся в большинстве, но настроены против истеблишмента. Будет ли положительным уменьшение количества партий, если большинство будет популистским и непредсказуемым? Демократия в Чили, несомненно, может выиграть от изменений, направленных на улучшение не только управляемости, но и представительства. Необходимыми реформами являются эффективный паритет на всех уровнях, представительство коренных народов, регулирование деятельности политических партий, оценка механизмов финансирования, возобновление дискуссии о режиме правления, а также внедрение механизмов прямой демократии. Поощряйте серьезную дискуссию по укреплению политических партий. Но все это должно быть сделано на основе прозрачности, участия всех секторов, гендерного баланса и, в первую очередь, на основе достоверных фактов. Подпишитесь на рассылку EL PAÍS Chile и получайте всю самую важную информацию о текущих событиях в стране.