Зыбучие пески

Четверть века назад, в 2001 году, в Чили было введено правило структурного бюджетного баланса. Администрация Рикардо Лагоса, во главе с Николасом Эйсагирре, занимавшим пост министра финансов, продвигала эту инновацию, ставшую пионерской в регионе и одной из первых на международном уровне, с целью снижения волатильности государственных расходов в зависимости от экономического цикла и колебаний цен на медь. Чилийское правило быстро стало предметом изучения, в том числе благодаря своему амбициозному первоначальному замыслу, который устанавливал цель достижения структурного бюджетного профицита в размере 1% ВВП, что позволило бы снизить уровень долга и создать резервы финансирования для покрытия будущих обязательств и непредвиденных расходов — вопросы, которые со временем нашли свое подтверждение. Этот важный шаг постепенно укреплялся в институциональном плане: сначала благодаря Закону о бюджетной ответственности 2006 года и созданию суверенных фондов экономической и социальной стабилизации (FEES) и пенсионного резерва (FRP), а спустя несколько лет, в 2019 году, — благодаря созданию Независимого бюджетного совета (CFA). Сегодня, однако, дискуссия по вопросам фискальной политики в стране имеет совершенно иной характер, чем можно было бы ожидать, исходя из этих вех. Непредвиденные обстоятельства и политические решения постепенно изменили ситуацию, и то, что когда-то было устойчивым состоянием бюджета и статусом чистого кредитора, привело к нынешнему положению, которое Финансовый консультативный совет (CFA) не раз называл «бюджетным стрессом». Повторяющиеся фактические и структурные дефициты стали нормой; суверенный фонд на непредвиденные обстоятельства (FEES) по состоянию на апрель прошлого года составлял всего 3,9 млрд долларов США и использовался даже в условиях отсутствия экономических или финансовых кризисов; дисбаланс между доходами и расходами бюджета является постоянной тенденцией (доходы составляют около 22% ВВП, а расходы — 24% ВВП); государственный долг в процентах от ВВП неуклонно растет, приближаясь к предельному уровню в 45%, а только выплаты процентов составляют около 5 млрд долларов США в год. Удручающая картина, к которой добавляются тесные рамки маневра, которые, похоже, имеются для выхода из этих настоящих зыбучих песков, учитывая, что 90% годовых государственных бюджетов закреплены законом, а налоговые поступления неэластичны по отношению к повышению налогов — что стало очевидным после того, как в 2014 году было принято решение о поэтапном повышении корпоративного налога первой категории до 27%. Тот переломный момент, на котором находится страна, очевиден, и после более чем десятилетия роста ВВП на уровне около 2 % всё больше людей сходятся во мнении, что ключ к выходу из этой ловушки заключается в восстановлении роста, от которого зависят доходы бюджета. Сокращение бюджетных расходов и повышение их эффективности могут внести свой вклад, но возможности для этого, как с математической, так и с политической точки зрения, кажутся недостаточными. Таким образом, по мере того как, похоже, растет консенсус относительно пути выхода из кризиса, все большее значение приобретает то, как именно двигаться в этом направлении. Хотя важность возобновления роста является базовым вопросом, сегодня чаша весов может склониться в ту или иную сторону из-за вопросов второстепенного значения, учитывая масштаб проблем. Не раз в ходе обсуждений значительных и напряженных реформ (в налоговой, трудовой и пенсионной сферах) достигались соглашения, которые в итоге оказывались несколько извращенными, и разрабатывались схемы, в которых затраты на реформы или реализуемые меры превышали выгоды. Авторы этих решений приветствуют «достигнутое понимание» и появляются на фотографиях, держась за руки, а спустя годы приходится расплачиваться. Что касается проекта «Национального восстановления», то все ближе становится переломный момент, когда сторонам предстоит решить, ведут ли они переговоры о государственной политике или лишь о мерах временного характера, отвечающих их собственным идеологическим взглядам. Эффективные налоговые институты, которые были внедрены в течение последних десятилетий (хотя и не все из них были закреплены законом), пользовались широким консенсусом, и следует надеяться, что в этот раз удастся достичь такого же консенсуса по основным вопросам, которые стоят на повестке дня. Пара решающих голосов или инструментальные переговоры с политическим сектором, который трудно классифицировать, могут привести к результату, который в конечном итоге изменит ситуацию так, что все останется по-прежнему.