Землетрясение в Колумбии: насколько страна была к этому готова?

Землетрясение магнитудой 7,4 Mw, которое произошло в Колумбии в минувший понедельник, 10 августа, затронуло обширную полосу на центральной и западной территории страны. Эпицентр землетрясения находился в департаменте Чоко на глубине 110 километров. По имеющимся на данный момент данным, землетрясение затронуло около 450 муниципалитетов: погибли 288 человек, пострадали не менее 12 500 домов, а также были повреждены более двухсот школ и медицинских учреждений. В 7:34 утра в понедельник, когда миллионы людей начинали свой день, землетрясение в течение примерно двух минут сотрясало обширные районы страны. По меньшей мере 172 здания обрушились, а состояние многих других предстоит оценить, чтобы определить, можно ли в них снова жить, требуют ли они ремонта или укрепления, либо их придется снести. Кроме того, бедствие совпало с особой политической ситуацией: оно произошло всего через три дня после вступления в должность президента Колумбии Абелардо де ла Эсприелла. Чрезвычайная ситуация застала значительную часть чиновников уходящего правительства Густаво Петро буквально с чемоданами у двери, а новую администрацию — в самом начале работы; особенно деликатным оказался переходный период в Национальном управлении по управлению рисками бедствий (UNGRD), которое играет центральную роль в координации действий на национальном уровне, когда страна сталкивается с катастрофой. В этом прослеживается поразительная закономерность. Хотя управление рисками никогда не занимает центрального места в предвыборных кампаниях, последние правительства вынуждены были очень рано сталкиваться с чрезвычайными ситуациями, в результате чего эта тема оказывалась в центре их повестки дня. В августе 2010 года первым визитом Хуана Мануэля Сантоса за пределы Боготы в качестве президента стал визит в Ла-Мохана, которая в то время пострадала от сильных наводнений — это стало предвестником сезона дождей, который определил значительную часть его первого срока пребывания у власти. В 2018 году, всего через неделю после вступления в должность, Иван Дуке посетил Пуэрто-Карреньо и Инириду в связи с наводнениями, от которых пострадали более 55 000 человек в регионе Оринокия. Густаво Петро начал свой президентский срок в 2022 году в разгар затянувшегося периода «ла-нинья». Де ла Эсприелла столкнулась с ещё более суровым испытанием: сильным землетрясением, произошедшим буквально через несколько часов после начала работы её правительства. Это совпадение превратило землетрясение в уникальное испытание. Оно не столько проверило способности только что приступившего к работе правительства, сколько подвергло испытанию государственную политику управления рисками, формировавшуюся на протяжении десятилетий и являющуюся ценным активом колумбийского государства. В последние десятилетия Колумбия добилась прогресса по двум направлениям: постепенное внедрение управления рисками в практику и гражданскую культуру, а также создание институциональной архитектуры, позволяющей выявлять и снижать риски, а также реагировать на них, когда они материализуются. Сегодня эта система имеет форму децентрализованной структуры, включающей советы по управлению рисками в департаментах и муниципалитетах, распределение ответственности между различными уровнями власти и участие отраслевых ведомств, служб экстренной помощи, сил правопорядка и технических учреждений. Ее сильная сторона заключается в распределенном по территории потенциале, который регулярно задействуется. Таким образом, землетрясение застало новое правительство, но не государство, начинающее с нуля. Первое проявление этого накопленного потенциала проявилось в поведении населения. Начиная с 1990-х годов, в рамках Международного десятилетия по уменьшению опасности стихийных бедствий, Колумбия начала укреплять систему образования и подготовки к рискам, в том числе в школьной среде, а с 2011 года проводит общенациональные учения по эвакуации и реагированию на чрезвычайные ситуации. Благодаря этой постоянной практике такие процедуры, как эвакуация из здания после землетрясения, направление к местам сбора или соблюдение протоколов действий в чрезвычайных ситуациях, стали привычными для части населения. 288 зарегистрированных на данный момент погибших при 12 500 пострадавших домах — 43,4 на каждого погибшего — поднимают вопрос, который необходимо тщательно проанализировать: насколько эта подготовка способствовала снижению числа жертв. Пока невозможно установить причинно-следственную связь, но быстрая реакция, наблюдавшаяся во многих местах, заставляет задаться вопросом: не сыграли ли положительную роль десятилетия просветительской работы по вопросам рисков и учений по подготовке к чрезвычайным ситуациям? Еще одним качеством, которое быстро проявилось, стала гражданская солидарность. В первые часы соседи и местные общины участвовали в поисках заблокированных людей и оказывали поддержку спасательным работам, в то время как в остальной части страны начали организовываться сети волонтеров, пункты сбора помощи и цепочки оказания помощи. Хотя имели место и случаи импровизации и неорганизованности, масштабы мобилизации были значительными: из Барранкильи сообщили об отправке 180 тонн гуманитарной помощи, в Перейре собрали более 120 тонн, а пункты сбора в Боготе за один день приняли ещё 40 тонн. К этому добавились кампании, проводимые компаниями, университетами, общественными организациями и гражданами во многих городах. Такая реакция напоминает о том, что способность страны противостоять катастрофе не ограничивается её институтами и спасательными службами. Она также зависит от способности местных сообществ организовываться, помогать друг другу и поддерживать пострадавших до тех пор, пока не прибудут официальные спасатели. Землетрясение показало, что в Колумбии сохраняется значительный запас социальной солидарности; задача состоит в том, чтобы эта спонтанная мобилизация была согласована с организованными мерами реагирования, с тем чтобы помощь дошла до тех, кто в ней больше всего нуждается, и не превратилась из-за отсутствия координации в дополнительную логистическую проблему. Однако солидарность и самопомощь имеют свои пределы. Когда люди оказываются заблокированными под обрушившимися зданиями, требуются технические навыки, специализированное оборудование и логистика, способная быстро их мобилизовать. Именно здесь для колумбийской системы началось еще одно испытание: использование ресурсов многочисленных учреждений и регионов в рамках общенациональной операции по ликвидации последствий. Масштаб и разбросанность землетрясения с первых часов заставили мобилизовать значительные оперативные и логистические ресурсы пожарных, Гражданской обороны, Красного Креста, полиции и вооруженных сил, а также специализированных бригад по поиску и спасению в городских условиях (USAR — Urban Search and Rescue) из разных регионов в места, где помощь была наиболее необходима. Колумбия располагает значительным специализированным потенциалом. В стране имеется 23 бригады городского поисково-спасательного обеспечения (USAR), относящиеся к различным учреждениям и распределенные по нескольким территориям. На международном уровне страна располагает национальной бригадой среднего радиуса действия COL-01 в рамках INSARAG — системы Организации Объединенных Наций, устанавливающей международные стандарты проведения поисково-спасательных операций в обрушенных зданиях. Колумбия, Чили и Эквадор в настоящее время являются латиноамериканскими странами, имеющими бригады этой элитной категории, готовые проводить сложные операции по обнаружению, доступу и спасению заблокированных людей. Эти силы были оперативно задействованы: уже через три дня после землетрясения только в Кали и Перейре были спасены 331 человек, в то время как бригады из других городов усиливали местные операции. Пожарные из Боготы направили 60 человек в Кали, а бригады из Туньи прибыли в Перейру, где еще через два дня после землетрясения им удалось провести спасательные операции. Однако поиск и спасение были лишь частью задачи. По мере развития чрезвычайной ситуации усиливалось давление на другие жизненно важные службы, особенно на систему здравоохранения. И здесь возникла дополнительная сложность: землетрясение не только привело к резкому росту спроса на медицинскую помощь, но и повредило часть инфраструктуры, необходимой для её оказания. В общей сложности пострадали 216 медицинских учреждений, и некоторые из них были выведены из строя, что привело к сокращению возможностей оказания помощи именно тогда, когда она была нужна больше всего. Особенно ярко эта проблема проявилась в Кали. Анализ, проведенный после землетрясения Уильяном Андресом Бурбано и Андресом Веласкесом из корпорации OSSO, опирался на предыдущие исследования сейсмической угрозы для города и показал, что значительная часть больниц и клиник высокого уровня сложности сосредоточена в 19-м и 10-м районах, вокруг котловины Каньявералехо — зоны, где исторически наблюдался эффект усиления сейсмических волн. Концентрация медицинских учреждений в этом секторе создает «высокую операционную уязвимость»: повреждение или перегрузка больниц и подъездных путей может поставить под угрозу способность оказывать медицинскую помощь во всем городе. Таким образом, землетрясение вновь напомнило о старом предупреждении: одного знания о риске недостаточно. Это знание должно воплощаться в решениях о размещении, укреплении и приоритетной защите больниц и другой важнейшей инфраструктуры. Когда известные на протяжении многих лет риски не устраняются, их последствия во время катастрофы могут в конечном итоге измеряться человеческими жизнями. Но наличие возможностей не означает, что они безграничны. Настоящим испытанием для Колумбии стало не то, есть ли у неё спасатели, машины скорой помощи, больницы, самолёты или логистические возможности, а то, сколько ресурсов она могла одновременно мобилизовать, как быстро, в сколько мест и на какой срок. Таким образом, землетрясение даёт сложный ответ на вопрос о том, была ли страна готова. Колумбия столкнулась с катастрофой, располагая потенциалом, накопленным на протяжении десятилетий, территориальными институтами, спасательными службами, силами правопорядка и населением, имеющим опыт участия в учениях по подготовке к чрезвычайным ситуациям. Это позволило начать реагировать уже в первые часы. Однако масштаб бедствия также обнажил ограничения системы: перегруженные местные ресурсы, распределение национальных ресурсов по многочисленным направлениям и повреждение жизненно важной инфраструктуры именно в тот момент, когда она была нужна больше всего. Этот опыт также дает урок в институциональном плане. Готовая к чрезвычайным ситуациям страна нуждается в сильных и авторитетных институтах, четком распределении ответственности между различными уровнями власти, отработанных протоколах и оперативных ресурсах, которые можно мобилизовать и поддерживать в течение длительной чрезвычайной ситуации. Однако готовность нельзя оценивать исключительно по количеству спасателей, машин скорой помощи, больниц или самолетов. Она также требует защиты инфраструктуры, необходимой для реагирования, и, прежде всего, преобразования накопленных знаний о рисках в решения, снижающие уязвимость до того, как произойдет бедствие. Землетрясение произошло в тот момент, когда новое правительство только приступало к работе, но реагирование не могло начинаться вместе с ним. Именно в этом и заключается смысл государственной политики: создавать институты, накапливать знания и формировать потенциал, способные сохраняться несмотря на политические изменения. На этой неделе Колумбия продемонстрировала, что ей удалось создать значительную часть таких механизмов, с их сильными сторонами, но и с ограничениями. Самая сложная задача по-прежнему стоит перед наступлением чрезвычайной ситуации: преобразовать то, что страна уже знает о своих рисках, в решения, способные снизить эти риски до того, как наступит следующая катастрофа.