Наведение порядка в стране: главная задача в сфере безопасности в Колумбии

Через несколько недель, когда Абелардо де ла Эсприелья вступит в должность президента Республики, он унаследует страну, в которой безопасность вновь стала — если она когда-либо переставала ею быть — главной заботой колумбийцев. После нескольких лет расширения влияния вооружённых группировок, роста и диверсификации нелегальных экономических структур, а также ослабления институционального потенциала на значительной части территории — процесса, который начался ещё до прихода к власти Густаво Петро, — давление с требованием продемонстрировать результаты будет огромным. Найдутся те, кто будет ждать немедленных решений, расширения военных операций или окончательного отказа от любых переговоров, как недавно объявил избранный президент. Все эти дискуссии будут неизбежны и, возможно, вскоре принесут символические результаты. Однако ни одна из них не дает ответа на важнейшие вопросы, с которыми столкнется следующее правительство: как восстановить способность государства управлять территориями, где оно уже много лет не осуществляет управление или никогда не делало этого в полной мере? Как действовать в зонах территориальных споров между двумя организованными вооруженными группировками? По сути, речь идет о наведении порядка в собственном доме. Это выражение, которое, несмотря на то что оно стало популярным среди лидеров страны каждый раз, когда они вступают в должность, по-прежнему остается актуальным в свете текущей ситуации в стране и ее потребностей. Однако в сфере безопасности «наведение порядка» не следует понимать как смену названий, административную реорганизацию или усиление оперативной деятельности. Его истинный смысл гораздо глубже. Речь идет о восстановлении государства, которое в последние годы утратило способность координировать работу институтов, устанавливать приоритеты, осуществлять власть и удерживать свое присутствие там, где вооруженные организации и преступные структуры научились заполнять вакуумы власти или даже извлекать выгоду из избыточного государственного регулирования. Это, вероятно, и есть главное изменение, в котором нуждается политика территориальной безопасности Колумбии. Долгое время в стране велись споры о том, должен ли ответ заключаться в военном противостоянии или в политических переговорах. Пока эта ложная дихотомия занимала центральное место в дискуссии, организованная преступность эволюционировала. Незаконные организации перестали полагаться исключительно на наркоторговлю, диверсифицировали источники финансирования, укрепили коррупционные сети, расширили свое территориальное присутствие и разработали все более изощренные формы криминального управления. Сегодня они не только применяют насилие: на многих территориях они регулируют экономику, урегулируют межобщинные конфликты, ограничивают мобильность населения и навязывают правила, которые в конечном итоге заменяют функции, присущие государству. И всё это не ново, но стало более драматичным и сложным из-за фрагментации преступного мира, от которой мы страдаем в настоящее время. Таким образом, задача теперь заключается не только в том, чтобы разгромить вооруженные организации, но и в том, чтобы вновь построить государство, способное в целом заменить их. Для достижения этой цели необходимо понять, что безопасность не восстанавливается посредством череды отдельных операций. Требуется стратегическая последовательность действий, позволяющая постепенно восстановить институциональную власть. И все начинается с обеспечения защиты. Нет никакой возможности восстановить контроль над территорией, пока общины продолжают жить под постоянным давлением вооружённых группировок, которые определяют их повседневную жизнь. Защита гражданского населения должна вновь стать центральным элементом политики безопасности. Прежде всего, в 14 зонах, где сегодня существуют территориальные споры — это вдвое больше регионов, охваченных конфликтами, чем в начале правления Петро. Это предполагает укрепление потенциала для прогнозирования рисков, защиты критически важной инфраструктуры, снижения гуманитарных последствий и обеспечения условий, при которых местные власти, представители правосудия и общественные лидеры смогут выполнять свои функции. Там, где государство не способно обеспечить защиту, ему вряд ли удастся претендовать на управление. Однако одной защиты будет недостаточно, если преступные организации продолжат расширять свои возможности в области контроля, роста, инноваций и финансирования. В последние годы эти группировки укрепили свои позиции, поскольку научились адаптироваться быстрее, чем институты, призванные противостоять им. Чтобы сдержать эту экспансию, необходимо нанести удар по нелегальным экономическим структурам, финансирующим их рост, перекрыть стратегические коридоры, решительно бороться с рецидивистами, укрепить разведывательную деятельность, целенаправленно и решительно преследовать незаконное имущество, а также координировать усилия государства в соответствии с общими приоритетами. Успех политики безопасности больше нельзя оценивать исключительно по количеству задержаний, изъятий или военных операций. Его следует оценивать, в частности, по способности сдерживать рост преступной мощи. Только тогда станет возможным постепенно восстанавливать контроль над территорией. А восстановление контроля означает гораздо больше, чем временное усиление присутствия сил правопорядка. Колумбия неоднократно убеждалась в том, что можно добиваться значительных оперативных побед, не изменяя при этом условий, которые позволяют незаконным организациям возвращаться. Восстановление происходит только тогда, когда институты вновь начинают постоянно осуществлять власть, когда правосудие заменяет принуждение, когда легальная экономика вытесняет незаконные доходы и когда граждане вновь признают государство главным регулятором общественной жизни. Спор уже не сводится исключительно к физическому контролю над территорией. Речь идет о реальной способности управлять ею. Ничто из этого не будет устойчивым, если само государство продолжит действовать разрозненно. Укрепление институционального потенциала, таким образом, является последним сквозным компонентом этой последовательности, но также и тем, что гарантирует её устойчивость. Это означает возрождение стратегического планирования, модернизацию разведывательной деятельности, укрепление криминалистической экспертизы, улучшение взаимодействия между национальным правительством и территориальными органами власти, внедрение новых подходов к оценке и укрепление механизмов, позволяющих на постоянной основе оценивать воздействие государственной политики. Задача заключается не просто в увеличении потенциала, а в том, чтобы этот потенциал функционировал как слаженная система. Такой подход также требует от государства реалистичных и гибких действий. Разнообразие территориальных динамик означает, что не существует единственно возможного решения; напротив, необходимо комбинировать инструменты государственной политики и адаптировать их к конкретным условиям каждой территории. Это предполагает укрепление способности анализировать местную ситуацию, адаптацию мер к контексту и отказ от однотипных решений при решении разнообразных проблем. Задача заключается не в применении стандартных рецептов, а в интерпретации контекстов, определении приоритетов мер и согласовании инструментов государственной политики гибким, последовательным и согласованным образом, избегая поиска универсальных решений и делая ставку на адаптивные подходы, учитывающие сложность явления. Именно в этом, как утверждает Фонд «Идеи для мира» (FIP) в документе, который будет опубликован в ближайшие недели, заключается смысл «наведения порядка в собственном доме» как стратегии территориальной безопасности страны. Речь не идет о том, чтобы начинать с нуля или разрушать всё, что было построено за последние десятилетия. Колумбия располагает прочными институтами, силами безопасности с обширным оперативным опытом и знаниями, накопленными за годы борьбы со всё более сложными вооружёнными организациями. Задача состоит в том, чтобы восстановить стратегическую согласованность, определить приоритеты, скоординировать ресурсы и направить все действия государства на достижение общей цели, которая заключается ни в чём ином, как в восстановлении государственного управления на тех территориях, где сегодня эта функция оспаривается или утрачена. Первые решения следующего правительства, несомненно, будут оцениваться исходя из достигнутых им оперативных результатов. Это вполне естественно. Однако истинный успех политики безопасности будет зависеть не только от числа задержанных лидеров или снижения отдельных показателей насилия. Он будет зависеть от её способности восстановить государство, которое вновь сможет защищать население, сдерживать распространение преступности, восстановить эффективный контроль над территорией и укрепить институты, призванные поддерживать это восстановление. Ведь, в конце концов, навести порядок в стране — это не значит готовиться к новому военному наступлению, а значит восстановить государство, способное управлять, там, где уже слишком давно или с самого начала другие научились это делать.