Национальный избирательный совет: возможности для улучшения на фоне критики

«Настоящий закон направлен на создание избирательной организации, свободной от влияния партий, деятельность которой не позволит ни одной партии или политической группе получить преимущества перед другими ни при получении удостоверений личности для своих членов, ни при формировании списков избирателей, ни при голосовании и подсчете голосов; а также такой организации, правила которой гарантируют полную ответственность и политическую беспристрастность ее сотрудников». Так гласила статья 1 Закона № 89 от 1948 года, принятого после «Боготазо» при поддержке Либеральной и Консервативной партий в ответ на общую озабоченность по поводу надежности избирательной системы. С тех пор прошло много времени; однако одним из вопросов, который по-прежнему остается предметом дискуссий, является то, как обеспечить доверие к выборам и свободное демократическое развитие. Конституция 1991 года стремилась продвинуться в этом направлении и создала избирательную организацию, наделенную статусом автономного и независимого органа. Тем не менее, конституционная реформа 2003 года предоставила политическим партиям полномочия, которые в конечном итоге поставили под угрозу автономию и независимость одного из двух избирательных органов: Национального избирательного совета (CNE). На протяжении нескольких лет CNE неоднократно подвергался критике за предполагаемую пристрастность и отсутствие прозрачности, и в последнее время эти обвинения усилились. Предложения по улучшению ситуации также не являются новыми. Тем не менее, в данной ситуации уместно вернуться к предложениям различных авторов, выступающих за пересмотр институциональной структуры с целью укрепления подлинно независимого избирательного органа. Проще говоря, CNE регулирует, проверяет, наблюдает и контролирует избирательную деятельность политических партий и движений, обеспечивая соблюдение соответствующих принципов и обязанностей. Помимо этой основной функции, он выполняет и другие ответственные задачи, такие как содействие проведению внутренних консультаций, защита прав оппозиции и меньшинств, а также обеспечение того, чтобы избирательные процессы проходили с полными гарантиями. Несмотря на это, Закон № 01 от 2003 года политизировал происхождение и состав CNE, изменив систему назначения его членов. История колумбийской избирательной системы показывает, что она характеризовалась либо прямым государственным контролем, либо партийным, при этом страна не располагала полностью независимым избирательным органом, за исключением коротких периодов. Например, в 1916 году Закон № 85 позволял, чтобы тогдашний Великий избирательный совет состоял из членов, избранных Сенатом и Палатой представителей. Значительные изменения произошли в 1948 году с принятием упомянутого Закона № 89, который предусматривал создание Избирательного суда (предшественника Национального избирательного совета) и Национального реестра актов гражданского состояния, разделив функции материальной организации выборов и функции подсчета голосов и контроля. Такое разделение было направлено на обеспечение беспристрастности по отношению к исполнительной власти. Впоследствии, после падения диктатуры Рохаса Пинильи, Декрет № 399 от 1957 года предусматривал, что Верховный суд назначает некоторых делегатов в Избирательный суд, обеспечивая паритет между либералами и консерваторами и укрепляя модель судебного посредничества, которая была углублена Законом № 23 от 1979 года, установившим, что его члены будут избираться непосредственно Верховным судом в соответствии с результатами последних парламентских выборов. До 1991 года система перешла от модели, возглавляемой правительством, к модели, контролируемой политическими партиями. Однако судебный фильтр при назначении членов избирательного органа сохранялся с 1948 года до 1980-х годов, что обеспечивало сдерживающий фактор по отношению к партийному влиянию. Конституция 1991 года первоначально сохранила эту логику судебного посредничества, перенеся полномочия по назначению с Верховного суда на Государственный совет. Законодательный акт № 01 от 2003 года отменил такое вмешательство и передал Конгрессу полномочия по прямому избранию членов CNE. С 2003 года члены CNE избираются самим Конгрессом в полном составе, но при этом сохраняется партийная выдвижка кандидатов. Как отметил Хуан Фернандо Харамильо, эта кардинальная перемена — и именно она является источником нынешней структурной проблемы CNE — заключается в том, что контролируемые субъекты стали выбирать своих собственных контролеров. Говоря простым языком, ситуацию можно описать как «мышь, выбирающая стража сыра». Конституционная реформа, которая, казалось, забыла об институциональной памяти страны: это шаг назад. Судьи CNE избираются на четырехлетний срок по «системе распределения голосов». Результатом этого является то, что должности магистратов распределяются пропорционально количеству мест, полученных различными политическими объединениями в Конгрессе. Не вдаваясь в сложные математические вычисления, можно сказать, что это изменение в порядке назначения лишает легитимности роль CNE как автономного и независимого органа по крайней мере по трем причинам. Во-первых, зависимость магистратов от парламентских фракций. Ряд функций CNE связан с внутренней деятельностью партий и политических движений. Распределение средств на предвыборные кампании или признание либо отзыв юридического статуса этих организаций являются некоторыми примерами. Этот «изначальный изъян», заменивший судебное посредничество на сугубо политический выбор, способствует тому, что различные группы распределяют между собой девять имеющихся мест, а члены CNE берут на себя обязательства перед организациями, поддержавшими их кандидатуру и избрание. Нельзя говорить об автономии и независимости, когда решения этого органа могут быть мотивированы политической лояльностью. Во-вторых, политическое и партийное вмешательство в работу CNE может подорвать легитимность объективности и беспристрастности его решений. Не случайно сегодня различные секторы общества ставят под сомнение то, что этот орган принимает решения, воспринимаемые как партийные, а не объективные и нейтральные. Система распределения квот может привести к тому, что крупнейшие партии будут делить между собой должности магистратов как добычу или партийную квоту. Такой состав приводит к тому, что CNE функционирует скорее как потенциальная площадка для согласования политических тенденций, чем как нейтральный технический орган. Поскольку он является отражением сил в Конгрессе, возникает риск того, что решения будут основываться не на праве, а на лояльности к партии. В-третьих, возможность переизбрания может подчинить членов Совета интересам политиков, находящихся у власти. Хотя Конституция допускает только одно переизбрание, эта возможность может привести к тому, что члены CNE будут подстраивать свое поведение под политические силы, которые в данный момент способны обеспечить их пребывание в должности. Речь идет не столько о неизменной лояльности по отношению к большинству, избравшему его изначально (ведь оно может меняться), сколько о риске того, что судья, осознавая необходимость вновь заручиться поддержкой Конгресса, будет корректировать свои решения, стараясь не настроить против себя тех, кто может повлиять на его дальнейшее пребывание в должности. В полностью техническом и деполитизированном органе переизбрание могло бы быть желательным с точки зрения накопленного опыта и кривой институционального обучения. Однако в нынешней ситуации такая возможность, как правило, усиливает политическую зависимость тех, кто должен осуществлять контроль над самими партиями. Пока CNE сохраняет свою первоначальную структуру, его легитимность, беспристрастность и автономия будут оставаться под вопросом. Что касается решений, то Миссия по наблюдению за выборами предложила реструктуризацию, при которой судьи будут избираться высшими судами из списков кандидатов, составленных ими самими, и поэтапно, чтобы избежать ситуации, когда выбирающий является тем же, кто выдвигает кандидатов. Она также предлагает увеличить срок полномочий до восьми лет и запретить переизбрание. Педро Ванегас предлагает создать избирательную юрисдикцию и верховный избирательный суд, ориентированные на более широкое судебное регулирование. Хуан Фернандо Харамильо, со своей стороны, предлагает упразднить CNE, передав его административные функции Регистратуре, а юрисдикционные — специализированному судебному органу. Реформа статьи 264 Конституции стала бы первым шагом к устранению главной проблемы: политических назначений. Достаточно было бы восстановить модель судебного назначения как на этапе выдвижения кандидатур, так и на этапе выборов, аналогичную той, что существовала до 2003 года. Если что-то и показывает эта дискуссия, так это то, что избирательные органы, именно потому, что они не принадлежат ни к одной из трех традиционных ветвей власти, должны находиться на реальном расстоянии от политического вмешательства. Опыт таких стран, как Уругвай, Коста-Рика или Бразилия, показывает, что наличие автономных и независимых избирательных органов является желательным и возможным. Моменты кризиса в жизни той или иной институции могут стать возможностью для переосмысления моделей, которые укрепят выполнение ее функций. В случае с Колумбией не следует забывать о сложном пути, пройденном страной в поисках надежных выборов, гарантирующих политический мир, и в укреплении демократической открытости. Конституционный проект 1991 года укрепил демократию и политические права; теперь необходимо погасить остающийся институциональный долг и улучшить работу одного из органов, призванных обеспечить их эффективное осуществление.