Для предотвращения коррупции требуется гораздо больше, чем просто соблюдение требований

О коррупции обычно говорят, когда речь заходит о количественной оценке её последствий, то есть когда событие уже произошло. Поэтому обсуждение всегда сводится к потерянным ресурсам или ущербу и последствиям для общественных интересов. Но где же превентивные меры? Парадокс заключается в том, что государственные органы располагают многочисленными инструментами, разработанными именно для того, чтобы предвидеть эти риски. Политики, программы, матрицы и планы мониторинга, которые зачастую превращаются в документы, необходимые лишь для формального соблюдения требований, разрабатываемые отделами планирования, внутреннего контроля или аналогичными подразделениями, но не всегда становятся частью решений государственных руководителей, стоящих во главе учреждений, или повседневной практики их сотрудников. Этот разрыв между тем, о чём сообщается, и тем, что действительно известно, заслуживает большего внимания. На протяжении многих лет управление рисками внедрялось в государственную администрацию посредством процедур, методологий и обязательств по мониторингу; однако его польза не сводится к заполнению форм. Если лица, принимающие решения, не знают об уязвимостях своих процессов, или если меры контроля применяются исключительно для подтверждения выполнения обязательств, профилактика теряет большую часть своего смысла. Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) неоднократно отмечала, что обеспечение государственной честности и неподкупности требует наличия систем управления рисками и внутреннего контроля, способных выявлять угрозы, оценивать уязвимости и принимать меры по их устранению. Такой подход предполагает, что риски необходимо учитывать при принятии решений, а не только в момент представления отчетности. Он также требует проверки того, что механизмы контроля работают на практике, поскольку мера, существующая только на бумаге, может оказаться недостаточной в реальных условиях работы организации. Опыт Боготы позволяет наглядно продемонстрировать эту сложность. В ходе диагностики, проведенной в 61 окружной организации, были проанализированы их политики управления рисками, программы обеспечения прозрачности и соблюдения норм общественной этики, матрицы коррупционных рисков и механизмы мониторинга. Результаты выявили существенные различия в качестве используемых инструментов, а также фундаментальную проблему: отсутствие согласованности между ними. Это означает, что риски, выявленные в одних документах, не всегда соответствовали рискам, предусмотренным в других, что затрудняло выработку согласованной стратегии предотвращения. Эти различия показывают, что наличие нескольких инструментов не гарантирует, что они будут опираться на единую идентификацию рисков, а также что меры по их предотвращению будут обеспечивать преемственность в институциональном управлении. Недостатки в управлении рисками не обязательно означают коррупцию, но могут свидетельствовать о наличии условий, способствующих её возникновению. Выявление таких слабых мест позволяет принять меры до того, как они превратятся в более серьёзные проблемы. Поэтому цель превентивной оценки заключается не в том, чтобы без разбора указывать на недостатки организаций, а в том, чтобы предоставить им информацию для корректировки процедур, совершенствования механизмов контроля и снижения уязвимости перед возможными нарушениями. Пример поможет лучше понять это. В сфере государственных закупок организация может выявить риск неправомерного предпочтения того или иного участника торгов и при этом по-прежнему иметь слабые места, не позволяющие предотвратить его. Это происходит, например, когда механизмы контроля не позволяют выявить ещё на этапе подготовки процедуры требования к участию, которые не имеют обоснования или являются несоразмерными по отношению к предмету закупки. Поэтому профилактика заключается не только в фиксации риска, но и в пересмотре решений и условий, которые могут способствовать его реализации, до того как они приведут к последствиям. Эта ответственность также не может лежать исключительно на подразделениях по планированию и внутреннему контролю. Первые обеспечивают методологическое руководство в области управления рисками, а вторые проводят независимую оценку эффективности контрольных механизмов; однако именно лица, ответственные за каждый процесс под руководством высшего руководства, должны выявлять уязвимости в своей деятельности и принимать необходимые меры для их устранения. Кроме того, крайне важно, чтобы эти знания дошли до всех государственных служащих посредством обучения, которое позволит им распознавать риски, связанные с их должностными обязанностями, понимать установленные механизмы контроля и знать, как действовать в случае возможных нарушений. Мало пользы от наличия технически хорошо проработанных инструментов, если те, кто должен применять их в повседневной работе, не знают их смысла и содержания или считают их обязанностью, не входящей в круг их ответственности. Превентивная деятельность также требует иного подхода к пониманию прозрачности. Публикация политики или матрицы позволяет ознакомиться с обязательствами организации, но не доказывает, что они выполняются; по-настоящему полезно иметь возможность установить, были ли устранены выявленные риски, применялись ли меры контроля и какие решения принимались при обнаружении недостатков. Эта информация позволяет оценивать управление организацией и предоставляет гражданам более эффективные инструменты для осуществления общественного контроля. Очевидно, что прогресс следует оценивать не только по количеству обновленных документов или зарегистрированных мероприятий, но и по способности организаций продемонстрировать, что они устранили свои уязвимости и усовершенствовали системы контроля. Это должно стать постоянным диалогом как внутри организаций, так и за их пределами, способствующим формированию подлинного понимания сути управления рисками. Пока коррупцию будут по-прежнему оценивать по объему утеч или потерь ресурсов, общественная дискуссия всегда будет начинаться с опозданием. Организациям необходимо, чтобы инструменты борьбы с коррупцией были взаимосвязаны между собой и своевременно доходили до лиц, принимающих решения. Таким образом, эти инструменты перестают быть простой формальностью и становятся способом управления государственными делами. Когда руководитель знает о слабых местах своей организации и стимулирует укрепление механизмов контроля, он способствует созданию прозрачной среды, в которой преобладает смягчение рисков до того, как они материализуются.