Модель Forec — ставка правительства Колумбии на восстановление после землетрясения

«Я черпаю вдохновение у всей экономической команды в Forec [Фонд восстановления Кофейного пояса], который занимался ликвидацией последствий землетрясения [1999 года], чтобы повторить успешный опыт этого фонда и избежать ошибок, допущенных тогда», — заявил президент Абелардо де ла Эсприелья, завершая свое выступление в минувший понедельник, посвященное землетрясению магнитудой 7,4, которое за неделю до этого поразило западную часть Колумбии. Президент привёл в качестве примера модель, общепризнанную как успешную, в рамках которой временная структура, созданная с единственной целью, сумела объединить усилия государственного и частного секторов, предприятий и общественных организаций, а также международных фондов. Так называемый FOREC обеспечил быстрое, хотя и неполное, восстановление региона, в котором погибло более 1 000 человек и пострадало свыше 100 000 зданий — масштабы бедствия, сопоставимые с более чем 300 погибшими, 262 пропавшими без вести и более чем 165 000 поврежденных или разрушенных домов, согласно последним данным о землетрясении 10 августа. Фонд был создан, когда консервативный президент Андрес Пастрана объявил чрезвычайное положение экономического, социального и экологического характера в Кофейном поясе всего через четыре дня после землетрясения — такая оперативность контрастирует с 10 днями, которые потребовались Де ла Эсприелле для введения чрезвычайного положения, о котором он объявил после землетрясения. На следующий день после землетрясения 1999 года, продемонстрировав, с какой срочностью оно реагировало на катастрофу, правительство Пастраны создало фонд Forec. У этой организации было несколько особенностей. В централизованной стране её штаб-квартира располагалась в Армении — городе, наиболее пострадавшем от бедствия, — что позволяло ей принимать решения непосредственно на месте. Чтобы упростить процедуру найма персонала, законодательство разрешало ей действовать в рамках частного права. Для того чтобы избежать обычной бюрократической волокиты, в ней работал лишь один государственный служащий — исполнительный директор Эверардо Мурильо, — в то время как административная структура подчинялась Администрации президента. И хотя был создан совет директоров, состоящий из девяти представителей президента, решения могли приниматься при участии всего трёх его членов, чтобы избежать задержек. В основе лежала логика срочности. Эта общая структура, возглавляемая тогдашним лидером кофейной отрасли Луисом Карлосом Вильегасом в качестве председателя совета директоров, стала особенно инновационным решением. Хорхе Иван Куэрво, недавно занимавший пост министра юстиции в правительстве Густаво Петро и являющийся уроженцем Армении, изучал этот опыт в качестве учёного. В документе, подготовленном по итогам его исследования, профессор факультета государственного управления, финансов и международных отношений Университета Экстернадо в Колумбии объясняет, что эта схема, по сути, оказалась успешной. «Ей удалось восстановить пострадавший район за относительно короткий срок, учитывая масштабы бедствия, в отношении чего существовало много сомнений», — поясняет он в тексте. И это было достигнуто благодаря особому, новому для того времени способу объединения усилий. «Все внутренние и внешние участники процесса признают, что сложность этой инициативы вызвала масштабные процессы коллективных действий, в которых участвовали национальное правительство, местные органы власти и гражданское общество», — говорит Куэрво. Он имеет в виду, что после своего создания FOREC превратился в своего рода параллельное государство, отличное от министерств и национальных ведомств, а также от местных мэрий и администраций провинций. В то время как последние продолжали реализовывать свои обычные программы, FOREC направлял средства на восстановление через региональные управления, которые он передавал в ведение НПО. Как объясняет Роберто Гутьеррес в тематическом исследовании для Факультета управления бизнесом Университета Лос-Андес, Армения была разделена на 15 таких зон, которыми управляли как традиционные фонды — такие как «Рестрепо Барко», «Солидарность за Колумбию» или «Карвахаль», — так и государственные университеты, например Университет Антиокии и Национальный университет, а также Колумбийская ассоциация санитарной и экологической инженерии и общественная организация «Централь Насьональ Провивендия». В остальной части пострадавшего района эта схема повторялась по каждому муниципалитету или, в долине Каука, для группы муниципалитетов. Хотя местные политики помогали выбирать организации, которые управляли и определяли условия каждого контракта — например, устанавливая, где можно строить жилье, — при распределении помощи удалось избежать клиентелистских сетей, и именно эти администраторы в каждой зоне определяли программы, строительные проекты и получателей субсидий и помощи. Именно в этом заключалась суть деятельности Forec — той модели, которую, по словам Де ла Эсприеллы, он намерен повторить. Она не обошлась без критики и сомнений: пострадавшие не были представлены в правлении FOREC, остался открытым вопрос о том, насколько знания были централизованы, и была упущена возможность укрепить позиции мэрий. Куэрво поднимает сомнения относительно «жильецентричности» модели, имея в виду акцент на предоставлении жилья, которое жильцы не в состоянии содержать. «Очень хорошо, что тем, у кого не было жилья, было предоставлено жилье; это первый материальный актив, который теряется при землетрясении и первый, который хочется восстановить. Но недостаточно просто передать дом: нужно создать условия, чтобы бенефициары могли обеспечить средства для его содержания», — пишет он. После трех лет работы Forec был ликвидирован, как и ожидалось с самого начала. Куэрво и Гутьеррес сходятся во мнении, что одним из центральных элементов его деятельности была способность — и необходимость — адаптироваться к меняющейся и изменчивой реальности: восстановление Армении, города с тысячами арендаторов, не было тем же, что восстановление кофейных деревень. В этом хаосе землетрясение затронуло как лесные районы Чоко, так и Кали — город с населением более двух миллионов человек. «Мы на собственном опыте поняли, что восстановление осуществляется вместе с людьми, а не для людей; что социальный капитал важен не меньше, чем цемент; что эффективность управления зависит от честного взаимодействия с государством», — написал Луис Карлос Вильегас на этой неделе после того, как Де ла Эсприелья назвал Forec своим примером для подражания. Для президента, который находится в должности менее двух недель, это станет возможностью задать тон работе своего правительства.