Хулиан Лопес Мурсия, эксперт по децентрализации: «Реформа общей системы участия децентрализует плохо и вскоре приведет к контрреформе».
Колумбия 2024-11-09 01:53:22 Телеграм-канал "Новости Колумбии"
Неожиданно масштабная реформа полным ходом продвигается в Конгрессе. Увеличение суммы, которую государство выделяет муниципалитетам и губернаторам через так называемую Общую систему участия (Sistema General de Participaciones) на оплату здравоохранения, базового образования и санитарии, достигло широкого политического согласия на фоне критики со стороны десятков экономистов. Хулиан Лопес Мурсия (Богота, 43 года), эксперт по децентрализации, которую он решительно защищает, объясняет, почему, помимо споров о влиянии на счета государства, по его мнению, эта реформа является плохой идеей. Вопрос. Вы написали книгу «Рецентрализация в Колумбии» (Springer, 2022) и были одним из консультантов миссии по децентрализации. Что вы думаете о реформе Всеобщей системы участия? Ответ. На протяжении многих лет различные голоса ратуют за большую децентрализацию, и они правы. Страна такого размера и разнообразия, как Колумбия, вряд ли сможет полностью раскрыть свой потенциал при такой централизованной институциональной системе. Хотя Конституция 1991 года способствовала децентрализации, правительства Пастраны, Урибе и Сантоса постепенно рецентрализовали власть. Сегодня местные органы власти вынуждены обращаться в Боготу, чтобы выпросить больше денег. [...] [...] Эта цифра была целевым показателем, установленным в 1991 году, и, по мнению тех, кто выступает за изменения, если бы этот показатель был достигнут, муниципалитеты и департаменты смогли бы сделать замечательные вещи? В. Разве это не так? Разве им не нужно больше ресурсов? О. Нужно больше денег. Центр региональных экономических исследований Банка Республики подсчитал, что для выполнения нынешних функций муниципалитетов и департаментов не хватает около 19 триллионов песо, что эквивалентно доведению процента до 32% или 33%. Это было бы гораздо разумнее, чем утвержденные 39,5 %, поскольку их повышение нецелесообразно с финансовой точки зрения. Оказывается, у страны есть фиксированные, негибкие расходы. Пенсии нельзя сократить. Также нельзя прекратить выплаты судьям или военным. К этому добавляется рост долга, особенно после повышения процентных ставок, поскольку Колумбия потеряла свой кредитный рейтинг во время правления Дуке. Это означает, что передача 46,5 процента доходов местным органам власти нарушит фискальное правило. Это еще больше увеличит проценты по внешнему долгу, и правительство будет вынуждено прибегнуть к внутренним заимствованиям, что сделает их более дорогими для всех. Более того, объявив о будущем увеличении ресурсов, проценты по долгу вырастут, потому что рынок увидит более высокий риск. [...] Такие технократы, как Хуан Карлос Эчеверри, Маурисио Карденас, Fedesarrollo или ANIF, сосредоточились на всем этом. Но я вижу больше проблем. В. Какие именно? О. Государственные расходы способны преобразовывать, гарантировать права, но это зависит от способности правильно их расходовать. Нет смысла передавать ресурсы муниципалитетам, у которых нет возможности их использовать. А у них их нет из-за реформ по рецентрализации, которые не позволили им их развивать. В 2012 году исследование показало, что 75% муниципалитетов имеют максимум шесть специалистов для управления всем. Невозможно управлять ресурсами таким образом. Перераспределение денег не создает потенциала, но питает клиентелистские сети и коррупцию. И даже, как упомянул Умберто де ла Калле, незаконные вооруженные формирования. В. В связи с этим реформа обусловливает увеличение расходов законом, передающим функции местным органам власти? В. Да, проект улучшился. Когда он был представлен четвертой комиссии, в нем почти не говорилось о постепенности и философии предоставления ресурсов муниципалитетам, демонстрирующим потенциал, без предоставления им инструментов для его развития. Но он по-прежнему не связывает поворот к лучшему с потенциалом. Это все равно что родитель говорит своему ребенку: «Я поддержу тебя, если ты станешь лучшим по физике», но не дает ему ни учебника, ни занятий, чтобы добиться этого. [...] [...] Главный тезис заключается в том, что рецентрализация в Колумбии произошла не из-за идеологии, а из-за взаимодействия между институциональным контекстом и экономическими показателями. Когда дела в экономике идут хорошо, существующие институциональные механизмы укрепляются; когда наступает кризис, они подрываются. Если в 1991 году мы стали децентрализованными, то кризис 1999 года привел к рецентрализации. Затем сырьевой бум благоприятствовал Урибе, что позволило ему усилить централизацию в 2007 году, а в 2011 году Сантос сделал еще один шаг, проведя реформу роялти. В. Значит, эта попытка отменить централизацию свидетельствует о слабости правительства? О. Да. В книге предсказывается, что при высоких доходах Петро продолжал бы рецентрализацию. Но когда доходы упали, децентрализация набрала обороты. Ее продвигают очень важные игроки, такие как Fecode, национальный профсоюз учителей, который раньше не хотел децентрализации, потому что она могла раздробить его, а теперь поддерживает ее, потому что она увеличивает ресурсы, с помощью которых он может финансировать свои требования. В. Ожидаете ли вы, что изменения пройдут? О. Да, реформа будет одобрена. Это будет нечто историческое, конституционная реформа, направленная на децентрализацию. Но децентрализация будет проведена плохо, нежизнеспособным с финансовой точки зрения способом, и через четыре-восемь лет будет проведена контрреформа. [...] [...] [...] Как вы думаете, почему это делается? О. Из-за его главных пропагандистов - губернаторов. Многие из них являются политическими боссами конгрессменов и имеют свои собственные небольшие скамейки запасных, такие как Дилиан Франсиска Торо, Ямиль Арана или Карлос Амайя. Правительство присоединилось к этой идее, руководствуясь логикой этих губернаторов, только потом. Многие из нас хотели децентрализации другого рода. Увеличение расходов в правительстве с такой огромной бюджетной проблемой является непосильным. Особенно потому, что оно не включает в себя никакой политики по развитию местных институциональных возможностей». Министр Кристо говорит, что закон о полномочиях исправит ситуацию, но это не имеет политического смысла. В. Если я правильно понимаю, он говорит о том, что деньги уже определены, независимо от того, какие функции передаются или сколько потенциала развивается. У местных органов власти есть стимул получать мало, чтобы иметь больше свободы в расходовании тех денег, которые они все равно получат? О. Именно так. Идеальная конструкция противоречит логике клиентелизма, который является главной движущей силой того, что происходит в стране. Например, в вопросе водоснабжения очень трудно обеспечить нормальное функционирование водопроводной компании, если у нее менее 100 000 пользователей, потому что ей нужен эффект масштаба, и она должна быть одна на каждый бассейн. [...] [...] Но это противоречит логике клиентелизма, и мэры этого не допустят. В. То же самое происходит и в других секторах? О. Да, в здравоохранении, например, мэры просят о создании больниц высокого уровня, чтобы иметь доступ к большим бюджетам, независимо от того, нуждаются ли они в них. В. Будет ли принят хороший закон о компетенциях? О. Я не думаю, что хороший закон о компетенциях будет принят из-за нынешнего политического баланса. Страна потратила более 20 миллиардов песо на миссию децентрализации, которая была проигнорирована во всех этих дебатах. Было опубликовано лишь резюме всех ее продуктов, включая закон о децентрализации. Он мог бы быть полезен для принятия закона, который станет предметом серьезных политических дебатов. В. Есть ли вопросы, которые остались за рамками реформы? О. Да, губернаторы и мэры оказались неамбициозными. В других странах существуют органы, которые пересматривают решения, затрагивающие субнациональные органы власти. Например, в Австралии существует совет, в котором центральное правительство и правительства штатов находятся в равных условиях. В Аргентине некоторые вопросы могут быть утверждены только в том случае, если они одобрены провинциями. В Колумбии, напротив, Конгресс может изменять налоги, например налог на недвижимость, без согласования с городами. [...] [...] [...] Такой подход напоминает реформы по рецентрализации, которые также вращались вокруг денег, что делает этот проект не самым удачным. В. Реформа не затрагивает собственные доходы местных органов власти? О. Да, реформа настолько неполна, что в ней не рассматривается фискальная автономия муниципалитетов и департаментов по формированию собственных доходов. Многие доходы департаментов являются анахронизмом, и нет предложения по расширению портфеля местных доходов. Хотя некоторые технократы говорят о «фискальной лени», на самом деле на местах не хватает потенциала. Несколько исследований, проведенных как в Колумбии, так и в других странах, показывают, что граждане более внимательно относятся к правильному использованию ресурсов, когда они поступают непосредственно из их налогов. В. Что вы вынесли из этого проекта? О. Помимо заботы о децентрализации, его цель - ликвидировать региональные разрывы, хотя нынешняя классификация муниципалитетов бесполезна. Девяносто процентов муниципалитетов относятся к самой низкой категории, которая была создана для других целей. В более подходящую статью можно было бы включить критерии асимметричной децентрализации и политической целесообразности. Например, департамент Атлантико обладает большим человеческим капиталом и мог бы сразу же получить весь объем ресурсов, но это не является реальностью для всех департаментов и муниципалитетов. [...]