В то время как преступность набирает обороты, государство распадается: пять слабых мест, которые необходимо устранить

Существует асимметрия, которой следовало бы уделять гораздо больше внимания в дискуссии о территориальной безопасности в Колумбии. В то время как организованная преступность и входящие в её состав группы различного рода учатся объединяться, государство по-прежнему реагирует на ситуацию, опираясь на глубоко фрагментированные структуры. Преступные организации поняли то, что мы пока только осмысливаем. Их сила зависит не только от количества вооруженных людей или сетей поддержки, от денег, которые они получают из экосистемы нелегальной экономики, или от их способности применять насилие и продвигаться к установлению преступного правления. Она во все большей степени зависит от их способности связывать эти аспекты воедино, быстро адаптироваться к давлению со стороны государства, менять свои методы, налаживать союзы и заменять виды деятельности, которые перестают быть прибыльными или безопасными. В конечном счете, это зависит от их устойчивости. Преступность не мыслит категориями секторов. Она также не проводит жесткого разграничения между легальной и нелегальной экономикой, между локальным и международным уровнями или между насилием, коррупцией и социальным контролем. Она использует всё, что позволяет ей воспроизводиться. И делает это эффективно, стратегически и накопительно. Поэтому просто говорить об организованном насилии становится всё более недостаточным. Мы сталкиваемся с криминальными экосистемами, способными объединять участников, рынки, финансовые сети, территории и механизмы управления. Гибкие системы сталкиваются с государством, которое слишком часто продолжает функционировать как неповоротливая совокупность устаревших институтов и мер. Это различие имеет гораздо большее значение, чем кажется. Колумбия может проводить крупные операции, задерживать важных лидеров, изымать тонны наркотиков и временно наносить удар по структурам, и при этом наблюдать, как организации восстанавливают свои ряды, появляются новые игроки или криминальные экономики переходят в другие руки. Не обязательно потому, что эти операции были ошибочными, а потому, что нанесение удара по отдельным компонентам системы не равносильно её разрушению. В Фонде «Идеи для мира» (FIP) мы вскоре углубимся в эту дискуссию, представив новый доклад, в котором будет дан подробный анализ военного потенциала и плана его укрепления. Мы подчеркиваем необходимость перехода от реагирования на текущие ситуации к долгосрочному планированию, способному увязать угрозы, желаемые результаты на местах и необходимые для их достижения возможности. Частично эту сложность можно объяснить пятью видами фрагментации, которые пронизывают государственную политику. Первая — это стратегическая фрагментация, которую можно назвать политической прерывностью. Каждые четыре года мы вновь обсуждаем, что означает безопасность, какими должны быть приоритеты государства и какие инструменты следует использовать. Логично, что смена правительства влечет за собой корректировки. Это часть демократии. Проблема действительно начинается тогда, когда смена власти превращается также в стратегическую разрывность. Преступные организации не пересматривают свою стратегию каждые четыре года. Они накапливают знания, связи, опыт работы на местах и экономический потенциал. Они извлекают уроки из ошибок государства, модифицируют свои структуры и ждут. Государство же, напротив, зачастую вновь диагностирует уже выявленные проблемы, изменяет институциональные структуры, меняет приоритеты и отказывается от процессов, результаты которых неизбежно требовали бы большего времени. Итак, истинный вызов заключается не в устранении различий между правительствами, а в определении того, какие потенциалы должны стать постоянным достоянием государства. Демократия нуждается в политической смене власти, но безопасность требует также институционального накопления. Работа спецслужб, уголовные расследования, преследование финансовых преступлений, знание территории, профессионализация кадров и информационных систем не должны начинаться с нуля каждые четыре года. Необходим настоящий государственный закон о национальной безопасности и обороне. Вторая фрагментация носит горизонтальный характер. Дело не просто в том, что существует много учреждений. В демократическом государстве естественно наличие различных полномочий, механизмов контроля и специализаций. Сложность возникает тогда, когда эти структуры рассматривают явления, которые глубоко взаимосвязаны, как будто это независимые проблемы. Безопасность может сосредоточиться на вооруженной структуре, в то время как органы правосудия преследуют отдельных лиц, экономические органы контролируют транзакции, территориальные органы власти пытаются устранить пробелы, а другие институты принимают меры в отношении нелегальных экономических структур. Каждый из них может даже надлежащим образом выполнять свою функцию, и, тем не менее, совокупный результат может оставаться недостаточным. Это одна из наших главных проблем. Фрагментация не обязательно означает бездействие. Может наблюдаться высокая активность государства при недостаточных стратегических преобразованиях (иными словами, мы как будто крутим педали на велотренажёре). Мы можем задержать членов той или иной организации, не затронув при этом её возможности финансирования. Провести военную операцию в коридоре, не изменив условий, позволяющих его повторную оккупацию. Привлечь лиц к судебной ответственности, не понимая экономических сетей, поддерживающих эту организацию. В результате мы вынуждены фрагментарно оценивать угрозу, которая действует системно. Преодоление этой фрагментации требует чего-то более глубокого, чем просто создание новых координационных органов. Необходимо действительно гармонизировать — а не только на словах — политику безопасности, уголовную политику, политику в отношении наркотиков, борьбу с другими видами незаконной экономической деятельности и территориальную трансформацию на основе подлинных общих диагнозов, устанавливая общие стратегические цели и совместно оценивая, теряют ли организации способность к воспроизводству. Третья форма фрагментации — вертикальная. Большая часть явлений, связанных с отсутствием безопасности, проявляется на конкретных территориях, однако по-прежнему существует огромное расстояние между местом, где возникают проблемы, и местом, где сосредоточены многие из ресурсов, необходимых для их преодоления. На протяжении десятилетий мы создавали модель, в которой значительная часть стратегических ресурсов оставалась на национальном уровне, в то время как мэры и губернаторы ежедневно сталкиваются с территориальными последствиями явлений, которые зачастую выходят за рамки их возможностей. Устранение этой фрагментации не означает передачу местным органам власти обязанностей, которые относятся к компетенции государства. Это означает построение подлинной многоуровневой системы безопасности. Государство должно предоставлять ресурсы, которые трудно развивать на местном уровне, такие как стратегическая разведка, специализированные уголовные расследования, международное сотрудничество или определенные возможности сил правопорядка. Однако департаменты и муниципалитеты должны обладать более эффективными собственными возможностями для понимания своих территорий, прогнозирования рисков, координации мер реагирования, сбора информации, целенаправленной профилактики и увязки политики безопасности с решениями в области инвестиций и развития. Децентрализация — это не просто передача полномочий. Это передача и создание потенциала. Она также подразумевает гораздо более эффективное использование ресурсов, уже имеющихся на различных уровнях власти. Безопасность не зависит исключительно от бюджета оборонного сектора на национальном уровне. Значительная часть инструментов, способных изменить условия, в которых развиваются криминальные экономики, распределена между государством, департаментами и муниципалитетами. Объединение различных финансовых инструментов, существующих на национальном уровне и на территориях, — это давняя и сложная задача в рамках стратегии безопасности. Вопрос безопасности должен быть включён в обсуждение закона о компетенциях, что должно стать приоритетом для нынешнего правительства. Задача состоит в том, чтобы эти ресурсы перестали функционировать как параллельные инвестиции и начали отвечать общей территориальной концепции. Вопрос уже не должен заключаться только в том, сколько инвестирует каждый уровень власти, а в том, сходятся ли эти инвестиции в одних и тех же приоритетах. Именно в этом и заключается четвёртая форма фрагментации — географическая. У Колумбии нет единой проблемы безопасности, неравномерно распределенной по территории. У страны есть различные проблемы безопасности, которые по-разному взаимодействуют с государственными возможностями, легальной и нелегальной экономикой, социальными отношениями и физическими особенностями каждого региона. Поэтому территориальная политика в области безопасности не может сводиться просто к тому, чтобы одинаково распространять государственное присутствие или инструменты государственной политики на все территории. Есть территории, где главной проблемой является конфликт между организациями. В других регионах существует относительно упрочненный криминальный контроль, и, следовательно, меньший уровень видимого насилия может сосуществовать с более глубоким проникновением криминального управления. В третьих регионах нелегальные экономические структуры приобрели настолько центральное значение, что меры безопасности сами по себе вряд ли смогут изменить ситуацию на территории. Но есть еще один аспект, который мы обсуждали очень мало. В ряде регионов слабость государственных мер обусловлена не только отсутствием институтов или низким качеством государственных услуг на местах. Она может быть также связана с накоплением правил, ограничений и полномочий, которые чрезвычайно затрудняют вмешательство. Это то, что мы в FIP называем «слоями неопределенности». Экологические факторы, режимы землепользования, горнодобывающие нормы, инструменты территориального планирования, механизмы охраны природы, а также национальные и территориальные полномочия могут накладываться друг на друга, создавая огромные трудности при определении того, что можно делать, кто может это делать и на каких условиях. Парадоксально, но в результате мы можем получить территории с огромной нормативной плотностью и очень низким реальным потенциалом преобразования. Когда различные учреждения по-разному интерпретируют эти слои, когда информации о земельных участках недостаточно или когда масштабы и границы не совпадают, возрастает неопределенность как для должностного лица, которое должно принять решение, так и для государственных и частных инвестиций, которые пытаются реализоваться, а также для сообществ, ожидающих решений. Последствия могут быть пагубными. Государство, и без того испытывающее серьезные трудности с регулированием территории, сталкивается также с огромными трудностями при ее реальной трансформации. И эти зоны неопределенности могут в конечном итоге сыграть на руку именно тем субъектам, которым для своих действий не нужно предварительно устранять правовые противоречия. Преступность захватывает, эксплуатирует, покупает, угрожает и контролирует, пока государство пытается определить, какое ведомство уполномочено выполнить ряд чрезмерно сложных шагов для реализации государственной политики. Поэтому территориальное дифференцирование политики безопасности подразумевает гораздо больше, чем просто определение приоритетных регионов. Оно означает понимание того, какой тип криминального контроля существует, какие экономические структуры его поддерживают, каким институциональным потенциалом на самом деле обладает территория и какие нормативные, земельные или административные барьеры мешают государству изменить условия, способствующие незаконной деятельности. И, наконец, существует проблема наднациональной фрагментации. Вероятно, это та сфера, в которой асимметрия между государством и преступными организациями проявляется наиболее явно. Современные преступные экономики функционируют на основе цепочек создания стоимости, проходящих через различные юрисдикции. Производство, транспортировка, сбыт, отмывание денег и реинвестирование могут осуществляться в разных странах, при этом организации не требуется точно воспроизводить одну и ту же структуру в каждом месте. Государства же, напротив, по-прежнему сталкиваются друг с другом, если и сталкиваются, то на границах. Каждая юрисдикция имеет свои приоритеты, процедуры, возможности, политические ограничения и экономические интересы. Международное сотрудничество существует и принесло значительные результаты, но по-прежнему остается гораздо более медленным и фрагментированным, чем те сети, которые оно пытается преследовать. Проблема особенно остро стоит в сфере криминальных финансов. Насилие может носить локальный характер, но значительная часть доходов от него в конечном итоге циркулирует на международном уровне. Если государство сосредотачивает свои меры реагирования на территории, где происходит насилие, и не отслеживает одновременно экономическую цепочку, которая делает его возможным, оно в конечном итоге борется с видимыми проявлениями явления, оставляя при этом нетронутыми значительную часть стимулов, лежащих в его основе. Все пять видов фрагментации в конечном итоге приводят к одному и тому же результату. Они де-факто снижают нашу способность превращать оперативные результаты в стратегические последствия. И это должно стать одним из главных направлений преобразования нашей политики безопасности. Мы не можем не учитывать аресты, изъятия, ликвидацию, нанесение ущерба структурам или изъятие оружия. Это важные оперативные результаты. Но нам нужно задавать гораздо более сложные вопросы. Уменьшилась ли после вмешательства государства способность организации к самофинансированию? Потеряла ли она способность контролировать территорию? Уменьшилась ли её возможность быстро заменить тех, кто был арестован? Снизилась ли её способность регулировать экономику и население? Сможет ли государство удержать в долгосрочной перспективе отвоеванные территории? В ответах на эти вопросы и заключается разница между нанесением удара по организации и началом её деструктуризации. Преодоление фрагментации также не означает построение огромной централизованной структуры, претендующей на управление всем. Это было бы заменой одной проблемы другой. Речь идет как раз об обратном. Речь идет о построении государства, способного действовать как система, оставаясь при этом демократическим, децентрализованным и специализированным. Это предполагает стратегическую преемственность между правительствами, общие цели учреждений, реальные возможности на местах, инновационные показатели, дифференцированные меры в зависимости от особенностей каждого региона и международное сотрудничество, способное отслеживать преступные сети за пределами наших границ. И, прежде всего, это предполагает изменение нашей единицы анализа. Пока мы будем видеть исключительно группировки и лидеров, мы сможем и дальше добиваться значительных результатов, не до конца понимая, что именно позволяет этим организациям вновь появляться. Нам нужно обратить внимание на экосистемы, которые способствуют их воспроизводству. Именно в этом и заключается одно из главных преимуществ, которыми сегодня обладает организованная преступность. Пока мы распределяем проблемы между секторами, учреждениями, уровнями власти, территориями и странами, они их связывают воедино. Пока мы координируем свои действия, они объединяются. Колумбия и весь мир уже десятилетиями наносят удары по преступным организациям. Многие из них исчезли. Другие разделились. Некоторые сменили название, а многие были заменены новыми структурами. Поэтому основной вопрос больше не может сводиться только к тому, сколько операций мы проводим и сколько результатов мы достигаем. Вопрос заключается в том, удаётся ли нам изменить систему, которая позволяет преступности воспроизводиться. Если мы не добьёмся того, чтобы государство также научилось действовать согласованно, мы, вероятно, будем продолжать выигрывать операции, но при этом терять реальную способность ликвидировать эту угрозу. Пока мы пытаемся устранить нашу раздробленность, они учатся ею пользоваться.