Ни покушение на демократию, ни подрыв верховенства закона

Закон об амнистии, принятый Генеральными кортами, обсуждался судебной властью ещё до его утверждения Генеральными кортами. Уже стали чем-то необычным те скопления судей в мантиях у входов в свои суды, отвергающих находящийся на рассмотрении законопроект. Не обошлось и без заявлений судей и магистратов, выражающих свое несогласие с законом, который они по Конституции обязаны применять. В этих условиях неудивительно, что некоторые суды нашли в предварительном вопросе инструмент для обращения в Суд Европейского Союза (СЕС) с сомнениями относительно совместимости закона об амнистии с европейским правом. Таким образом, оказавшись вынужденными амнистировать лиц, которые были привлечены к ответственности за преступления, связанные с терроризмом и хищением, совершенные в рамках процесса борьбы за независимость, Национальный суд и Счетная палата сочли эту формулу судебного сотрудничества подходящим механизмом для приостановки судебных процессов и отложения применения амнистии до получения окончательного ответа от Суда в Люксембурге. И этот ответ поступил 16 июля. Два решения Суда Европейского Союза позволяют однозначно сделать вывод о совместимости закона об амнистии с правом Европейского Союза в тех же терминах, которые генеральный адвокат уже предвосхитил в своих общих заключениях, представленных 13 ноября прошлого года. Предварительные вопросы, послужившие поводом для этих решений Суда в Люксембурге, рассматриваются в рамках двух совершенно разных судебных процессов. Первое рассмотрение ведётся в Национальном суде и касается 12 человек, входящих в состав так называемых Комитетов защиты Республики (CDR), в отношении которых ставится вопрос о применении амнистии за преступления, связанные с членством в террористической организации, а также с хранением, складированием и изготовлением взрывчатых и легковоспламеняющихся веществ или устройств, либо их компонентов, имеющих террористический характер. Второе дело рассматривается в Счетной палате, и в его рамках выясняется, распространяется ли амнистия на лиц, нанесших ущерб государственному имуществу правительства Каталонии в результате расходов, направленных на проведение незаконного референдума 1 октября 2017 года, а также на тех, кто понес другие расходы, связанные с осуществлением внешнеполитической деятельности правительства Каталонии в 2011 и 2017 финансовых годах. После того как станет известна твёрдая позиция СЕС, Национальный суд и Счётная палата должны возобновить свои соответствующие разбирательства и применить закон об амнистии, исключив, следовательно, любую возможность привлечения к уголовной и финансовой ответственности. В этом контексте, если принять во внимание убедительность, с которой СЕС изложил свои аргументы, решение, по-видимому, не оставляет национальным судам пространства для юридических споров. Рассмотрим каждое из этих дел более подробно. С одной стороны, закон об амнистии исключает из сферы своего применения преступления террористического характера, если они умышленно привели к серьезным нарушениям прав человека. Указанный закон не уточняет, каков предел тяжести нарушения, при котором оно может быть признано подлежащим амнистии, что, однако, по мнению Европейского суда, не нарушает требований принципа правовой определенности. Суд ЕС не считает, что закон об амнистии ставит под угрозу практическую эффективность Директивы о терроризме. Фактически, данный закон не предусматривает амнистии в отношении тех деяний, которые умышленно повлекли за собой серьезные нарушения прав человека, в частности тех, которые предусмотрены в статьях 2 (право на жизнь) и 3 (право не подвергаться пыткам или бесчеловечному или унижающему достоинство обращению) Европейской конвенции о правах человека, а также в международном гуманитарном праве. Кроме того, Суд напоминает, что в самом законе об амнистии указывается, что определение конкретных деяний, не подпадающих под амнистию, относится к компетенции соответствующих судебных органов. Означает ли это утверждение в решении, что СЕС предоставляет Национальному суду определенную свободу действий для исключения применения закона к конкретному делу? Я так не думаю. И это потому, что Суд добавляет, что в описанных обстоятельствах «прекращение ответственности, предусмотренное законом, принятым с целью снижения институциональной и политической напряженности и содействия примирению (…), не ставит под угрозу практическую эффективность указанной Директивы» (пункт 75). Более того, сам Суд считает, что эти понятия, связанные с намерением, причинно-следственной связью и тяжестью нарушения прав человека, на которые указывает данная норма, не могут создавать трудностей при применении для национальных судебных органов «с целью, в случае необходимости, исключить то или иное деяние из сферы действия амнистии». При этом, учитывая прецеденты, не следует исключать и каких-либо судебных маневров в качестве последней меры. В решении Суда ЕС также не указывается, что закон об амнистии нарушает принцип верховенства права Союза или принцип добросовестного сотрудничества, обязывающий государства-члены воздерживаться от любых мер, которые могут поставить под угрозу достижение целей Союза. Кроме того, не установлено нарушение принципов равного обращения и недискриминации, поскольку указывается, что контекст, в котором совершаются преступления (движение за независимость Каталонии) и цель закона об амнистии (содействие политическому примирению исключительно в контексте конкретного политического движения) не позволяют проводить сравнение с теми преступлениями, которые были совершены вне рамок столь особых обстоятельств, какими обосновывается сам закон об амнистии. С другой стороны, в решении СЕС по предварительному вопросу, заданному Счетной палатой, закон об амнистии также признается совместимым с правом Союза в том же смысле, что и предлагал в своих заключениях генеральный адвокат. По мнению СЕС, прекращение ответственности лиц, обвинявшихся в растрате, не затрагивает финансовые интересы Союза. Высший суд действительно выражает возражение в связи с тем, что закон об амнистии налагает на национальные судебные органы обязанность вынести в течение двух месяцев постановление об прекращении бухгалтерской ответственности и отменить принятые обеспечительные меры, даже если СЕС не вынес решения по делу, переданному ему в порядке судебного запроса. Это замечание обосновано, но, в любом случае, его можно было бы считать устраненным без внесения изменений в закон. Достаточно было бы сослаться на теорию толкования в соответствии с правом Европейского Союза, чтобы национальный суд мог приостановить исполнение решения на срок, превышающий два месяца, до получения соответствующего ответа от Суда Европейского Союза. В любом случае, это был второстепенный вопрос по сравнению с тем, что стояло на кону. Как я уже имел возможность отметить на этих же страницах («Амнистия, судьи и верховенство права» в 2023 году), принятие закона об амнистии всегда является рискованным политическим шагом, и тот, кто его предпринимает — независимо от того, движим ли он текущей ситуацией или нет — прекрасно об этом знает. После решений Конституционного суда и СЕС мы знаем, что этот закон, призванный обеспечить институциональную нормализацию после периода серьезных потрясений и способствовать диалогу, взаимопониманию и мирному сосуществованию, не только является конституционно обоснованным, но и соблюдает ограничения, налагаемые правом Европейского союза на законодательную власть государств-членов. Теперь дело за судебной властью — применять этот закон в тех условиях и с той целью, с которыми он был задуман законодательной властью. Что теперь скажут те, кто рассматривал амнистию не только как действие, противоречащее национальному и европейскому правопорядку, но и как покушение на демократию или, более того, как подрыв верховенства закона? Мариола УРРЕА КОРРЕС — профессор международного права и права Европейского союза, проректор Международного университета Менендес-Пелайо