Жилищная политика: хотелось бы, но не получается

27 апреля 2023 года в Конгрессе между представителями двух правящих политических сил раздавались горячие объятия и овации. Это был один из тех дней, когда слово «исторический» переходило из уст в уста у депутатов. «Первый закон о жилье в эпоху демократии!», — радостно восклицали члены исполнительной власти и их левые союзники, с которыми потребовалось полтора года, чтобы согласовать текст, выработанный в ходе упорных переговоров. Главной целью, конечно же, было остановить неудержимый рост цен на аренду жилья. Спустя более трёх лет в таких городах, как Мадрид, арендная плата почти удвоилась. На прошедшей неделе, после общественного резонанса, вызванного драматическим выселением Марикармен, разочарование тех, кто поддержал тот закон, было выражено словами Габриэля Руфиана, пресс-секретаря ERC: «Жилищный вопрос погубит это правительство». Осуществимость того прославленного закона во многом зависела от воли автономных сообществ, которые обладают основными полномочиями в этой сфере. Большинство из них, находящихся в руках Партии народной (PP), проигнорировали предложенные меры. На фоне такого безразличия со стороны автономных сообществ и очевидного факта, что другие поднятые вопросы требуют времени для достижения результатов, проблема жилья с тех пор не переставала обостряться. И на этой неделе она вновь всколыхнула совесть людей из-за душераздирающего изображения 87-летней женщины, выселенной из своего дома на носилках. Закон о жилье удалось принять благодаря тому, что в том Конгрессе — в предыдущем созыве — ещё сохранялось устойчивое и решительно левое большинство. Уже два года правительство проходит в парламенте по раскалённым углям. Меньшинственный партнер правительства, партия «Сумар», и остальные левые партии требуют от Испанской социалистической рабочей партии (ИСРП) более решительного вмешательства в рынок. А с другой стороны стоит партия «Джунтс», незаменимый компонент большинства, которая в этом вопросе всё больше склоняется вправо и уже несколько месяцев голосует чаще вместе с Народной партией (НП) и «Вокс», чем с верными союзниками правительства. Противодействие со стороны всех этих правых сил заблокировало попытки сохранить меры, препятствующие выселениям, или продлить замораживание договоров аренды — чрезвычайные меры, принятые в разгар кризисов последних лет. Вопрос жилья приобретал всё большее значение в политической повестке дня правительства по мере того, как рост цен усугублялся, а возможности доступа к жилью для широких слоёв населения, особенно для молодёжи, сокращались. С 2018 года правительство реализовало целый ряд мер различного характера: от срочных реформ рынка аренды и чрезвычайных мер защиты во время пандемии до программ помощи и, наконец, Закона о праве на жилье — главной законодательной реформы в этой сфере за последние десятилетия. И, несмотря ни на что, за это время обеспокоенность граждан не переставала расти, вплоть до того, что теперь она возглавляет список проблем, отмечаемых испанцами в опросах. Ситуацию усугубляет то, что даже две партии, входящие в правительство, не полностью согласны друг с другом в вопросах политики, а положение дел в Конгрессе ведет к параличу. Закон о жилье впервые ввёл государственную систему регулирования рынка. Среди его основных нововведений — создание так называемых зон с напряжённой рыночной ситуацией, где органы власти могут применять механизмы сдерживания цен, если докажут, что стоимость доступа к жилью превышает определённые пороги финансовой нагрузки на домохозяйства. Закон изменил определение «крупного владельца», переложил расходы на риэлторские услуги на владельца, усилил защиту уязвимых домохозяйств, которым грозит выселение, и заложил основу для замены индекса потребительских цен (ИПЦ) на Индекс, служащий ориентиром для пересмотра арендной платы за жилье (IRAV) в качестве показателя для пересмотра арендной платы. Правительство представило закон как смену парадигмы, направленную на уравновешивание отношений между арендодателями и арендаторами и сдерживание роста цен. Его критики поставили под сомнение его способность увеличить предложение и указали на его зависимость от воли автономных сообществ. Спустя три года после его принятия ни одно автономное сообщество или муниципалитет, управляемый Партией народной власти (PP), не объявил себя зоной с напряженной ситуацией на рынке жилья. Более того, представители партии «Народная партия» выступили в Конгрессе с требованием отменить эту меру. Закон о жилье стал одним из последних важных событий на финишной прямой прошедшей законодательной сессии. С тех пор эта проблема занимает всё больше времени в Конгрессе, принося правительству всё более разочаровывающие результаты. Когда дело не касалось отказа со стороны «Junts», на сцену выходили разногласия между PSOE и остальными левыми силами или постоянное стремление «Народной партии» (PP) наказать правительство. Два года назад правительство пережило один из самых неловких дней в парламенте. Проходило голосование по предложению об ограничении сезонной аренды, и «Junts», после нескольких дней неопределённости, объявила о воздержании. Инициатива прошла бы, хотя для этого требовался каждый голос. Но целью «Junts» было нанести правительству неожиданный политический удар. И, вопреки своим заявлениям, партия присоединилась к оппозиции национальных правых сил и способствовала отклонению этой меры. Спустя несколько месяцев партия Карлеса Пучдемонта согласилась разрешить прохождение законопроекта. Однако согласия по поводу её содержания по-прежнему нет. И она по-прежнему застряла в комиссии, которая должна разработать текст. Отказ «Junts» также помешал в апреле прошлого года продлить заморозку цен на аренду жилья. А в предыдущем месяце он сыграл решающую роль в прекращении моратория на выселение уязвимых слоёв населения, действовавшего с начала пандемии. «Junts», как и национальные правые силы, больше обеспокоены самовольным захватом жилья. Фактически, она внесла законопроект, направленный на ужесточение мер в отношении них. В любом случае, это более мягкий подход, чем жесткая позиция Народной партии (PP), которая выдвинула по этому вопросу целых четыре законодательные инициативы. Ранее вопрос о заморозке арендной платы вызвал беспрецедентную конфронтацию внутри самого правительства. Социалисты согласились принять соответствующий указ — в конечном итоге отмененный парламентом — только после того, как партия «Сумар» устроила беспрецедентную акцию протеста перед заседанием Совета министров. С левых позиций PSOE, которая непосредственно курировала жилищную политику на протяжении всех восьми лет правления Санчеса, обвиняют в нерешительности. Эти разногласия также привели к параличу. В Конгрессе уже более года находится в подвешенном состоянии законопроект социалистов, который, среди прочего, предусматривает повышение НДС на туристические квартиры или введение штрафов за пустующее жилье и за иностранцев, инвестирующих в недвижимость. Он также предусматривает налоговые льготы для владельцев, снижающих арендную плату, что наталкивается на сопротивление со стороны таких сил, как «Сумар» и «Подемос». Несколько дней назад Конгресс вновь продемонстрировал различия в подходах партий, входящих в коалицию. «Сумар» выступила с инициативой о запрете продажи жилья юридическим лицам — мерой, призванной устранить с рынка так называемые «фонды-стервятники». Её остановило привычное объединение правых сил, но и ПСЕ также не поддержала эту инициативу. Он воздержался вместе с PNV и «Коалицией Канарских островов». Меньшинственный партнер правительства и остальные левые силы дистанцировались от двух попыток, возглавляемых PSOE и PNV, реформировать закон о земельных ресурсах с целью ускорения выдачи разрешений на строительство и утверждения градостроительных планов. Эти разногласия совпали со стремлением PP подорвать авторитет правительства любой ценой. Несмотря на то что представители Народной партии — прежде всего их мэры — в целом поддерживали суть реформы, они предпочли нанести правительству новые политические поражения. Педро Санчес пробыл в Ла-Монклоа всего девять месяцев, когда в марте 2019 года он возглавил первую попытку решить проблему, которая набирала обороты в стране. С помощью королевского указа о чрезвычайных мерах правительство восстановило некоторые меры защиты арендаторов, отмененные несколькими годами ранее, и заранее внедрило положения, которые впоследствии были включены в будущий закон о жилье. Оно увеличила минимальный обязательный срок договоров аренды с трех до пяти лет, если арендодателем является частное лицо, и до семи лет — если арендодателем является компания, а также усилила гарантии для уязвимых домохозяйств, которым грозит выселение. Вспышка COVID-19 вынудила принять чрезвычайные меры, оказавшие непосредственное влияние на рынок. Так называемый «социальный щит» приостановил выселения уязвимых семей, не имеющих альтернативного жилья, и открыл линию государственных гарантий для помощи в оплате аренды. Действие этой программы неоднократно продлевалось с целью не допустить, чтобы экономический кризис, вызванный пандемией, привел также к жилищному кризису. Мораторий на выселения истек в феврале этого года. В январе 2022 года правительство одобрило программу «Bono Alquiler Joven» — помощь в размере 250 евро в месяц (сумма впоследствии была увеличена) на срок до двух лет, предназначенную для лиц моложе 35 лет с ограниченным доходом. Она была призвана облегчить трудности, связанные с обретением самостоятельности, для поколения, особенно пострадавшего от роста цен на жилье, и установила ограничения на стоимость аренды, подлежащей субсидированию. Однако, как и в других случаях, реализация этой программы осталась в ведении автономных сообществ. В рамках того же пакета мер был одобрен Государственный план жилищного строительства на 2022–2025 годы, который предусматривал помощь в оплате аренды для жертв гендерного насилия, бездомных и семей, подвергшихся выселению. Программа включала стимулы для расширения фонда государственного жилья, финансирование приобретения недвижимости, предназначенной для социальной аренды, а также механизмы мобилизации активов государственных органов и Sareb — так называемого «банка плохих активов», возникшего после финансового кризиса, от которого он унаследовал десятки тысяч пустующих жилых домов. Одной из наиболее частых критических замечаний в адрес правительства является то, что оно пренебрегло государственным жильем. Наиболее значимым шагом в этой сфере стало преобразование Sepes — исторической государственной организации по управлению земельными ресурсами — в новую государственную жилищную компанию CASA47, призванную охватывать весь цикл жилищного строительства: от застройки земельных участков до управления государственным фондом арендуемого жилья. Эта инициатива была представлена как зародыш крупной государственной жилищной компании, способной реализовывать собственные девелоперские проекты и управлять объектами недвижимости, предназначенными для сдачи в аренду по доступным ценам. Основным источником активов этой новой организации стала передача имущества от Sareb. Правительство приняло решение включить в состав компании более 40 000 жилых единиц и около 2 400 земельных участков, на которых можно построить ещё 55 000 жилых единиц. Значительная часть этих объектов сосредоточена в Средиземноморском регионе, что является прямым наследием географии «недвижимостного пузыря» в годы, предшествовавшие кризису 2008 года. Многие из полученных жилых домов требуют работ по приведению в надлежащее состояние, реконструкции или урегулированию юридических и градостроительных вопросов, прежде чем их можно будет вывести на рынок доступного жилья, что замедлило темпы их ввода в эксплуатацию. Последним крупным инструментом, продвигаемым правительством, стал государственный поисковик доступного жилья — платформа, предназначенная для централизации государственного предложения. Портал запустился с примерно 600 объявлениями о жилье по всей стране, и эта цифра вызвала критику как из-за своего небольшого объема, так и из-за крайне неравномерного территориального распределения. Различные общественные организации и эксперты подвергли сомнению недостаточный начальный объем, который не позволял решить проблему жилья в полном масштабе, в то время как правительство отстаивало этот инструмент как первый шаг, призванный постепенно расширяться за счет включения новых жилых комплексов и государственных объектов. В некотором смысле эта дискуссия отражает главную дилемму всей жилищной политики, проводимой в последние годы: разрыв между масштабом объявленных мер и временем, необходимым для того, чтобы их результаты воплотились в значимое и доступное для граждан предложение. К этому добавляются ограничения в реализации, обусловленные распределением полномочий между различными органами власти, а также сложная ситуация в парламенте, блокирующая другие инициативы. Также потребуется время, чтобы увидеть результаты последней крупной меры правительства: нового Государственного плана до 2030 года, который предусматривает инвестирование 7 миллиардов евро в социальное жилье за счет средств государства (60 %) и автономных правительств (40 %). В последние дни правительство увидело некоторый свет в конце туннеля благодаря готовности партии «Junts» вести переговоры о новом указе о запрете выселений — это заметное изменение в позиции, которую до сих пор занимали сторонники независимости. Однако срок полномочий законодательного органа подходит к концу, и проблема жилья способствовала тому, что влияние других мер, которые может продвигать исполнительная власть, — таких как значительное повышение минимальной заработной платы или сокращение безработицы — оказалось минимальным.