Лоббисты продолжают тайно влиять на законы, несмотря на запрещающее правило

Кто с кем встречается, чтобы повлиять на что? Этот вопрос, важный для прозрачности законодательного процесса, не имеет ответа в случае с резиденцией суверенитета в Испании. Управление по конфликту интересов испанского парламента обнаружило, что отношения между лоббистами и членами Конгресса и Сената покрыты покровом непрозрачности. В отчете за 2024 год орган, которому поручено следить за соблюдением Кодекса поведения обеих палат, предупреждает о повсеместном несоблюдении обязанности депутатов сообщать о контактах с представителями так называемых «групп интересов». «Редко», - отмечается в докладе, - они публикуют информацию о таких встречах, несмотря на правило, обязывающее их это делать. Уже четвертый год подряд Бюро письменно напоминает парламентариям об этом обязательстве. В октябре 2020 года, когда председателями Конгресса и Сената стали социалисты Меритксель Батет и Пилар Ллоп соответственно, бюро обеих палат утвердили Кодекс поведения кортесов с целью «укрепить доверие» граждан благодаря «высоким стандартам честности и прозрачности». Этот шаг был предпринят в ответ на рекомендации Группы государств против коррупции Совета Европы, известной как GRECO, которая рекомендовала утвердить подобный текст в Испании. Постановление устанавливает меры по предотвращению конфликта интересов, подробно описывает элементы, которые должны быть включены в финансовые декларации, запрещает получать подарки на сумму более 150 евро, устанавливает обязательство публиковать краткое изложение личных, академических и профессиональных данных... В нем также затрагивается сложный вопрос лоббирования. Это сделано в статье 6.2, которая включает в себя обязательство членов парламента и сенаторов обнародовать свою институциональную повестку дня, «включая в любом случае» встречи с представителями «групп интересов». Именно так это уже делается в Европейском союзе, где также существует реестр лоббистов, чего не предусматривает Кодекс поведения кортесов. Хотя в испанском регламенте это не указано, обязательство распространяется на любые встречи с лоббистами, а не только на те, которые проводятся в помещениях Конгресса или Сената, говорит парламентский источник. «Толкование тех встреч, которые проходят вне помещений, как не относящихся к ним, было бы бессмысленным, поскольку открывало бы возможность обойти правило». Еще больше сомнений возникает, если включить телефонные разговоры или сообщения», - поясняет он. Кодекс содержит определение «группы интересов, лоббиста или лоббиста», под которым понимается любое физическое или юридическое лицо, которое общается с парламентарием - или его сотрудниками - пытаясь «повлиять» на закон «в пользу» какого-либо интереса. Под это определение подпадает все: и лоббист, направленный гигантом Ibex, обеспокоенным тем или иным нормативным актом, и сотрудник консалтинговой фирмы, действующий от имени клиента - крупного, среднего или малого, - и эколог, выступающий за повышение экологических требований в нормативном акте. На бумаге Кодекс запрещал непубличные - то есть тайные - встречи между парламентариями и лоббистами. Но только на бумаге. На практике, согласно последнему отчету Бюро, лоббисты продолжают влиять на законодательство, не оставляя никаких следов своих контактов. С момента принятия Кодекса Управление по конфликту интересов выпускает ежегодный отчет о соблюдении Кодекса. Это не подробный отчет, в нем не выделяются конкретные парламентарии или группы. Скорее, это общий диагноз. В первом отчете, посвященном 2021 году, Бюро объяснило ограниченное время для адаптации робким восприятием обязанности детализировать повестку дня, выходящую за рамки органических заседаний - пленарных сессий, комитетов, подкомитетов, встреч пресс-секретарей, заседаний бюро - и предположило, что необходимо будет «разработать действия», чтобы стимулировать ответ. Бюро выразило уверенность в том, что соблюдение Кодекса в будущем позволит избежать «скрытого, неправомерного или неоправданного влияния» со стороны «групп интересов». Несмотря на снисходительный тон, отчет впервые содержал напоминание парламентариям об их «обязанности» отчитываться о встречах с лоббистами. Баланс за 2022 год был уже более суровым. В конце того года только 24 члена парламента - из 350 - и 15 сенаторов - из 266 - указали в своих дневниках «встречи или деятельность, отличные от чисто органических». В общем, даже не 7%. Более того, вышеупомянутый парламентский источник подчеркивает, что эти встречи включают в себя встречи с лоббистами, но не только с ними, но и с другими организациями, которые не подходят под определение групп интересов. Бюро повторило напоминание об «обязательности» прозрачности и добавило к тому, что уже считало «явным пунктом улучшения»: «Трудно принять кажущийся крайне неправдоподобным результат проверки повесток дня парламентариев-тузов». На следующий год, в 2023-м, ситуация не улучшилась. Бюро, которое в третий раз напомнило депутатам об их «обязанности» сообщать о своих связях с лоббистами, не предоставило конкретных данных о количестве парламентариев, которые опубликовали встречи, выходящие за рамки органических, но отметило, что они «в меньшинстве» и что в Конгрессе их число даже сократилось по сравнению с 2022 годом. Так обстояли дела до отчета о 2024 годе, подписанного 7 февраля этого года Хосе Антонио Морено, директором Бюро, и опубликованного в среду. Его диагноз неутешителен. В конце прошлого года они снова оказались в «меньшинстве» в обеих палатах, «несмотря на рекомендации» «всех предыдущих докладов», которые публикуют встречи вне пленарных заседаний, комиссий и другой органической деятельности. В частности, это 46 депутатов (13,14%) и 64 сенатора (24,06%). В общей сложности 17,85% членов парламента. Как и в 2022 году, в этот процент входят встречи с «группами интересов», но не только они, но и любые другие встречи, выходящие за рамки чисто «органических». Фактически, отчет показывает, что даже в тех случаях, когда публикуются неорганические встречи, встречи с лоббистами составляют меньшинство. В аннотациях, отмечает Бюро, «часто говорится о посещении мероприятий» и «редко» - о встречах с «группами интересов» или другими структурами. В четвертый раз Бюро напоминает парламентариям об их «обязанности» сообщать об этих контактах. «Трудно, да и маловероятно, считать, что эти данные полностью отражают реальное положение дел в деятельности членов палат», - заключает оно в формуле, аналогичной той, что была в 2022 году. Выявленное Управлением несоблюдение правила 2020 года не повлекло за собой никаких мер возмездия в отношении какого-либо парламентария. Хотя в Кодексе статья 9 посвящена «нарушениям и санкциям», для того чтобы сделать любое наказание эффективным, потребовалось бы развитие нормативной базы, которого не произошло, указывает парламентский источник. Доклад Управления по конфликту интересов появился как раз тогда, когда лоббистская деятельность находится в центре внимания. В январе Совет министров одобрил законопроект о лоббировании, который был оставлен на задворках прошлого законодательного органа - правительства PSOE и UNO Podemos - и которым вновь занялось правительство PSOE и Sumar. Фактически, этот закон предусмотрен в Плане действий для демократии от сентября прошлого года, который стал результатом нескольких дней размышлений о будущем, которые президент Педро Санчес взял на себя, прежде чем объявить, что он останется на своем посту и будет продвигать программу реформ. Однако готовящийся закон затрагивает только Генеральную государственную администрацию, а не Кортесы. Меры по повышению прозрачности работы Конгресса и Сената, хотя они также включены в План действий по развитию демократии, относятся к компетенции самих палат, а не исполнительной власти. Конгресс уже добился прогресса в решении этой задачи, приняв так называемый План открытого парламента. Первоначальный текст плана, который устанавливает меры по повышению прозрачности законодательного процесса, но не предусматривает реестра лоббистов, сейчас находится в процессе включения требований граждан и ассоциаций. Затем он должен будет пройти через бюро обеих палат, по словам парламентского источника, который отмечает, что его реализация может повлечь за собой - и это не точно - реформу их регламента. Это непростые реформы. В 2021 году PSOE представила в Конгрессе предложение, которое не было реализовано.