Закон об амнистии под пристальным вниманием Венецианской комиссии: ключевые моменты законопроекта
Испания Телеграм-канал "Новости Испании"
Проект заключения Венецианской комиссии по предложенному закону об амнистии для обвиняемых в совершении преступлений находит в нем положительные моменты, такие как цель "политического примирения", но также предупреждает о вопросах, которые следует пересмотреть, например, о регулировании меры помилования посредством конституционной реформы, и подчеркивает важные недостатки. Среди основных возражений конституционного консультативного органа Совета Европы - решение провести закон по ускоренной процедуре и не требовать квалифицированного большинства для его продвижения. По их словам, "ускоренная процедура не подходит" и "может повредить закону". Ставший известным доклад является предварительным, и источники в Комиссии предупреждают, что в окончательный текст, который планируется представить 15 или 16 марта, будет внесено "множество изменений". Доклад, составленный по просьбе Сената, где ПП имеет абсолютное большинство, также был составлен на основе первоначальной версии законопроекта, в которую уже были внесены поправки по нескольким пунктам на первом этапе его рассмотрения в Конгрессе и которую ждут новые изменения в связи с соглашением, о котором ведут переговоры PSOE и Junts, чтобы попытаться гарантировать отсрочку для обвиняемых в терроризме. Вот основные выводы экспертов, изучивших этот закон: Закон с "законными целями". В проекте доклада утверждается, что "национальное и социальное единство", а также "политическое примирение" являются "законными целями амнистий". Комиссия осознает критику, согласно которой законопроект об амнистии был "частью политического соглашения по достижению большинства" для приведения Педро Санчеса к присяге в качестве президента, что вызвало "глубокий раскол" в обществе в целом. Несмотря на это, "институциональная, политическая и социальная нормализация Каталонии является законной целью", подчеркивает он, добавляя, что в компетенцию Комиссии не входит "оценка пропорциональности закона об амнистии по отношению к провозглашенным целям". Эта задача, добавляет он, возлагается на законодательный орган: "Принимая решение о принятии закона об амнистии и его содержании, парламент должен будет ответить на вопрос, может ли быть достигнута нормализация Каталонии, несмотря на то, что предложенный закон об амнистии вызвал глубокий и яростный раскол в политическом классе, институтах, судьях, ученых и, прежде всего, в испанском обществе". В своем анализе Комиссия также напоминает, что на протяжении истории амнистии были одобрены в связи с "политическими событиями в широком смысле" в таких странах, как Бельгия, Бразилия, Босния и Герцеговина, Италия, Марокко и Франция. В отношении последней страны в документе отмечается, что некоторые амнистии были приняты для разрешения "политических кризисов в заморских территориях, связанных с сепаратистскими требованиями в Новой Каледонии или Гваделупе", а также "событий политического и социального характера, связанных с установлением статуса Корсики" - региона, давно погрязшего в спорах за независимость. Общий "инструмент" для смягчения наказаний. Одним из первых пунктов доклада является сравнительный анализ законов об амнистии и других мер по помилованию в 54 из 61 страны-члена Комиссии. Все они имеют ту или иную форму "инструмента помилования наказаний, особенно уголовных, как общего, так и индивидуального характера, а также условного или безусловного", отмечается в докладе. В большинстве изученных стран амнистия "прямо" включена в конституции. Еще в десяти "они считают ее приемлемой для особых случаев". Другие конституции, например испанская, предусматривают помилование, но не амнистию. В Испании всеобщее помилование специально запрещено Конституцией. В любом случае амнистии должны "соответствовать Конституции", а их конституционность должна контролироваться органами и процедурами, предусмотренными в Magna Carta, отмечают они. При этом ответственные за анализ неоднократно подчеркивают в проекте, что Венецианская комиссия "не компетентна комментировать конституционность" закона об амнистии, обсуждаемого в Испании, поскольку считает, что это вопрос, который в конечном итоге должен решать Конституционный суд и в любом случае должен обсуждаться испанскими конституционными экспертами. Конституционная реформа является "предпочтительной". В проекте доклада упоминается "яркая полемика", которую вызвали в Испании дебаты о том, вписывается ли амнистия в Конституцию. Поэтому, по мнению экспертов, было бы "предпочтительнее", чтобы, "когда придет время", этот вопрос был "четко урегулирован с помощью конституционной поправки". Настаивая на том, что они не рассматривают конституционность закона об амнистии, они также добавляют, что не собираются оценивать его "совместимость" с европейским правом, что, по их мнению, "может стать предметом решения Суда ЕС" (CJEU) после утверждения закона. Он соответствует принципу верховенства права, равенства перед законом и разделения властей. Комиссия открыто выражает свое "одобрение" тому факту, что законопроект не охватывает деяния, которые, по мнению международной судебной практики, не должны подпадать под амнистию. Он также считает, что в нем "правильно" сохранена гражданская ответственность, и указывает, что "нет никаких проблем" с точки зрения разделения властей, пока решение о том, какие лица могут воспользоваться амнистией, находится в руках компетентного судьи, что уже предусмотрено в законопроекте. Упреки в адрес чрезвычайной процедуры. Какими бы законными ни были мотивы принятия такого закона, Венецианская комиссия считает неоправданным то, что он был рассмотрен в рамках чрезвычайной процедуры: "Ускоренная процедура не подходит для принятия законов об амнистии, учитывая далеко идущие последствия таких законов и тот факт, что законы об амнистии часто носят противоречивый характер", - утверждает она. В целом, напоминает он, "поспешность может повредить качеству закона". Но в случае с испанским законопроектом такая поспешность особенно опасна, учитывая "яростную критику в Испании и за ее пределами", которую вызвало это законодательство, особенно со стороны различных судебных органов и ассоциаций. "Амнистии обычно мотивированы мотивами социального и политического примирения", "законными целями", которые "требуют, чтобы они достигались методами и процедурами, соответствующими" конечной цели, "чтобы не сорвать эту цель", предупреждает Комиссия. "Средства и процедуры, разработанные для утверждения амнистии, должны быть вдохновлены инклюзивностью, участием, соответствующим графиком и публичными обсуждениями", - рекомендует она. Именно из-за их потенциального "влияния на социальную сплоченность" Венецианская комиссия также указывает, что законы об амнистии "должны утверждаться соответствующим квалифицированным большинством", а не абсолютным большинством, как это было предусмотрено в испанском случае. Предупреждения о возможном "произволе". Один из вопросов, о котором эксперты предупреждают в проекте доклада, - это опасность того, что такой закон может быть произвольным. В этой связи Комиссия неоднократно подчеркивает, что критерием, определяющим закон, должно быть то, что он "не распространяется на конкретных лиц", поскольку, напоминает она, амнистия - это "безличная мера, которая применяется ко всем лицам или определенным категориям лиц". В принципе, законопроект отвечает этому требованию, поскольку амнистирует все действия, связанные с референдумом, проведенным в Каталонии 9 ноября 2014 года, и референдумом 1 октября 2017 года, а также связанные с ними действия, совершенные в период с 1 января 2012 года по 13 ноября 2023 года. Эксперты также подчеркивают необходимость "последовательности" в определении того, какие действия подпадают под амнистию, с особым упором на преступления, связанные с хищениями и коррупцией, и считают, что они должны быть "неразрывно связаны" с "действиями, подпадающими под действие" закона. Социалистические источники отмечают, что эта рекомендация уже выполнена, поскольку в ходе парламентского процесса была "усилена связь между амнистией и процессом независимости". Закон не предусматривает амнистии за любое преступление, хищение или иное, которое не связано с процессом за независимость. Растрата, которую судьи считают доказанной, включает в себя, в частности, расходы на организацию и проведение незаконного референдума 1-O и продвижение идеи независимости за рубежом. Важность четкого определения сферы действия закона. Эксперты предупреждают, что временная и материальная сфера применения амнистии "широка и довольно неопределенна", что может повлиять на юридическую определенность закона. Они ставят под сомнение тот факт, что закон определяет действия "по их намерению" (например, любое действие, классифицируемое как преступление, "направленное на продвижение, поддержку или содействие отделению или независимости Каталонии") и что он не ссылается на "конкретные преступления, определенные уголовным законодательством". По их мнению, существуют "открытые оговорки", которые "добавляют неясности", поэтому они рекомендуют "более точное" определение, чтобы "последствия закона были более предсказуемыми" и не подрывали "общественное доверие" к закону. Судьи "не должны" вызываться в комиссии по расследованию. Сенат также попросил Комиссию вынести решение по вопросу, который не включен в закон, но вызвал недовольство законодательной и судебной власти: возможность вызова судей для дачи показаний в комиссии по расследованию в Конгрессе. PSOE отвергает эту возможность и заверяет, что их не будут вызывать, но партии, выступающие за независимость, намерены это сделать. "В целях соблюдения принципов разделения властей и независимости правосудия комиссии по расследованию, созданные Конгрессом депутатов, не должны иметь возможности требовать от судей давать показания, в частности, по делам, которые они решили", - заявляет комиссия. Не указывая прямо, они также ссылаются на возможность изучения в Конгрессе случаев lawfare (судебного преследования в политических целях), что было включено в соглашение о вступлении в должность между PSOE и Junts. Авторы доклада напоминают, что компетентным органом, отвечающим за дисциплинарный режим судей, является Генеральный совет магистратуры (CGPJ), и считают, что требование публично дать показания о том, как они рассматривали конкретное дело, представляет собой "политическое вмешательство в отправление правосудия", которое может иметь "запугивающий эффект".