Секретная бюрократия Шейнбаум

В Мексике насчитывается более миллиона федеральных государственных служащих. Большинство из них безнадежно застряли в жестких правилах, узких функциях и ограниченных технических возможностях. Поэтому Лопес Обрадор охарактеризовал государственный аппарат как «ревматического слона», тяжелую, медлительную систему, неспособную реагировать на повседневные вызовы управления. Шейнбаум разделяет эту диагностику и, как и ее предшественник, создала противоядие: параллельную, секретную и малопонятную бюрократию из 30 000 человек — так называемых «служителей нации», чья работа проста: всегда говорить «да». В общественном мнении Слуги изображаются в карикатурном виде. Их считают простым пропагандистским аппаратом, который бродит по улицам в коричневых жилетах, регистрируя бенефициаров социальных программ и занимаясь прозелитизмом. Реальность, однако, более сложна. Изучив их структуру и модель активизации, я осмелюсь сказать, что слуги — это, безусловно, самая значительная институциональная инновация, созданная правящей партией. Это учреждение не только занимается агитацией, но и представляет собой наиболее прочную форму близости правительства к народу в мексиканской государственной системе. Есть три аспекта, которые делают слуг нации уникальными. Первый — это форма их найма. В отличие от традиционной бюрократии, которая обходится дорого из-за профсоюзов и трудовых прав, государственные служащие в основном нанимаются в качестве временных работников или получателей социальных пособий без формальных трудовых отношений. Эта схема глубоко несправедлива, но дает правительству большую гибкость. Она позволяет нанимать сотрудников без увеличения числа официальных должностей и снижает затраты за счет ограничения отпусков, удлинения рабочего дня и упрощения необоснованных увольнений. Служащие знают, что их условия труда нестабильны, и поэтому нередки попытки создания профсоюзов. Наиболее известным из них является Национальный профсоюз государственных служащих, особенно сильный в штате Халиско. Однако, как признался мне один из государственных служащих, реальность такова, что «большинство [государственных служащих] не требуют соблюдения трудовых прав, потому что рассматривают свою работу как обязательство, как ответственность перед политической революцией, которая происходит в стране», — заключил он. Эта убежденность является основным источником исключительности государственных служащих и, на мой взгляд, их второй и наиболее важной чертой: лояльностью. Служащие — это не обычные государственные служащие. Они — убежденные сторонники Обрадора, которые считают, что выполняют работу по преобразованию страны. Многие из них были первоначально набраны из сетей наблюдения за голосованием Morena в 2018 году. Оперативным руководством набором персонала и созданием структуры занимались Луиса Мария Алькальде, тогдашний министр труда, и Габриэль Гарсия, тогдашний координатор программ социального обеспечения. Для достижения этой цели они установили вертикальную структуру: каждый штат отвечает за определенное количество регионов, которые, в свою очередь, имеют определенную группу служащих. Каждый служащий знает, какой делегации он подчиняется, и каждая делегация имеет свою собственную культуру труда. «Те, кто на севере, больше требуют соблюдения своих прав», — сказал мне один служащий из Истапалапы, — «и отказываются выполнять некоторые вещи. Те из южных штатов и мы, честно говоря, делаем все. Мы более привержены делу». Именно эта приверженность позволяет им выполнять широкий круг функций, что является третьей их характеристикой. В отличие от традиционной бюрократии, государственные служащие действуют с заметной гибкостью. В начале, при правительстве Обрадора, их задачей было проведение переписи благосостояния. То есть создать базу данных, собранную с помощью информации, полученной от двери к двери, для идентификации, ориентации и регистрации бенефициаров социальных программ. Именно тогда этот аппарат заработал репутацию чисто пропагандистского. Со временем, однако, функции служащих усложнились до такой степени, что теперь они даже отвечают за реагирование на стихийные бедствия. Например, во время ураганов «Отис» и «Эрик» служащие занимались посещением домов, чтобы фиксировать ущерб, распределять платежные поручения для получателей помощи, организовывать логистику, инвентаризацию и помогать в процессах восстановления. В случае урагана «Отис» 16 000 служащих были развернуты в Чильпансинго, откуда в течение года их ежедневно перевозили в Коюку и Акапулько. «Мы спали в палатках. Были переносные душевые и душевые в помещениях», — рассказала мне одна из служащих. «Тем, у кого были дети, было тяжело [быть вдали от дома], но они использовали это время для отдыха». Отличительной чертой служащих является их территориальность. За исключением исключительных событий, таких как ураганы, служащие обычно работают в тех же сообществах, в которых живут, что позволяет им хорошо знать людей и быть признанными как часть местной социальной структуры. «Некоторые коллеги не снимают жилеты, чтобы пойти домой, потому что люди обращаются к ним и узнают их», — сказал мне один молодой служащий. «По правде говоря, да, они нас любят». Эта близость дает им исключительную власть: они могут входить в районы с высоким уровнем преступности, куда почти никто из посторонних не имеет доступа. Сообщество поддерживает их, и даже преступные группировки, похоже, ценят их работу. Это не мелочь. В Никарагуа Советы гражданской власти и районные бригады организовали жителей, чтобы те сообщали о подозрительных действиях и координировали свои действия с полицией. Их действия помогли сдержать распространение банд, таких как MS-13 и Barrio 18, благодаря чему Никарагуа стала одной из наименее опасных стран Центральной Америки. Нельзя исключать, что подобные действия могут быть предприняты и в Мексике. Правда, слуги народа использовались в прозелитистских целях, от раздачи аккордеонов на судебных выборах до участия в предвыборной пропаганде. Однако сводить их к простому механизму принуждения к голосованию означает игнорировать сложные отношения, которые они наладили с населением. Мне кажется, что более подходящим способом понять работу «Слуг» является представление их как силы, которая смазывает политическую организацию семей. То есть они помогают формировать политизированные сообщества внутри страны. Программа «Клиника — это наше» является хорошим примером. Цель программы — оказать прямую поддержку клиникам через комитет соседей. Проблема заключается в том, что во многих местах нет соседского комитета. Именно здесь вступают в дело слуги, которые берутся за его создание. Для этого они собирают людей, которые могут участвовать в этом процессе, организуют собрание и рассказывают им о преимуществах и ответственности, которые будет нести комитет. Нечто подобное происходит в коренных общинах, которые после изменения законодательства теперь управляют частью инфраструктурных фондов. Там слуги организуют собрание, на котором назначают казначея и комитет, ответственный за расходование средств. То есть слуги не только занимаются прозелитизмом. Они занимаются политикой в широком смысле: они структурируют, создают и питают общины, которые, как ожидается, будут существовать даже после того, как слуга перестанет быть их частью. Эта ключевая роль — формирование сообщества — дает служащим ключевую политическую власть вето. «Все их родственники входят в комитеты», — сказал мне один гражданин, который жаловался, что только близкие служащих в конечном итоге участвуют в некоторых из самых выгодных программах социального обеспечения. Сотрудники Министерства социального обеспечения отрицают, что это происходит, и утверждают, что всегда есть возможность создать новый комитет и конкурировать с тем, который создал служащий. На практике, однако, создание нового комитета может быть не так просто. В первый год своего президентства Шейнбаум оставила свой след в служащих, мобилизовав их по крайней мере в трех своих основных проектах: спасение жилья, распределение эффективных дровяных печей и посещение по домам для оказания медицинской помощи пожилым людям, для чего она наняла около 20 тысяч медсестер, что увеличивает параллельную бюрократию до более чем 50 тысяч работников.