Подотчётность: один из основополагающих принципов конституционной демократии

Приход к власти нового правительства, который, к тому же, совпадает с восстановлением двухпалатной системы, — хороший повод для размышлений о принципе, являющемся основополагающим для современных демократий, но который, тем не менее, у нас до сих пор не удалось в полной мере реализовать. Я имею в виду принцип подотчетности и ответственности тех, кто обладает государственной властью. Самое чёткое изложение этого принципа приписывается Мэдисону в № 51 «Федералиста». Там он писал, что, создавая правительство, состоящее из людей и управляющее людьми, сначала необходимо дать ему возможность контролировать управляемых, а затем обязать его контролировать самого себя. Чтобы это произошло именно так, Мэдисон считал, что периодических выборов недостаточно. То, что власть исходит из свободных выборов, было, без сомнения, главным сдерживающим фактором для правительства; однако, как он писал: «опыт научил человечество необходимости дополнительных мер предосторожности». Эти меры предосторожности он развернул в серии рассуждений о взаимном контроле между ветвями власти. Современная политическая наука углубила понимание значимости принципа ответственности и подотчётности. Гильермо О’Доннелл провел разграничение между вертикальной подотчетностью — той, которую обеспечивают избиратели и общество, — и горизонтальной, которая предполагает наличие ряда государственных органов, наделенных законными полномочиями и реальной автономией для воздействия на другие органы, способных осуществлять контроль, обеспечивать прозрачность и, в случае необходимости, применять санкции в отношении поведения государственных должностных лиц. Как можно заметить, так называемая горизонтальная подотчетность — это не что иное, как «вспомогательные меры предосторожности» Мэдисона. Существует ли этот принцип в нашей конституционной системе? Статья 45 Конституции гласит, что власть исходит от народа и что те, кто её осуществляет, действуют в рамках ограничений и с учётом обязанностей, установленных Конституцией; статья 39 устанавливает, что члены Конгресса являются государственными служащими, стоящими на службе нации; статья 41 обязывает декларировать имущество и доходы при вступлении в должность, в ходе её исполнения и при уходе с должности. Исходя из этих положений, Конституционный суд ссылается на конституционный принцип борьбы с коррупцией и утверждает, что одним из наиболее эффективных механизмов предотвращения коррупции является периодическая, подробная и полная публикация сведений о доходах и доходах должностных лиц, поскольку это позволяет раскрыть их не только перед контролирующими органами, но и перед любым заинтересованным лицом (СТС 04407-2007-PHD TC). В межамериканской системе можно привести дело «Клод Рейес против Чили, где было подчеркнуто, что доступ к публичной информации обеспечивает возможность общественного контроля и что для того, чтобы гражданин мог осуществлять демократический контроль, государство должно гарантировать этот доступ. Однако, поскольку речь идет о столь общем положении, принцип подотчетности (accountability) требует не только политического решения в его защиту, но и более конкретных институтов и полномочий, которые бы его развивали и превращали в повседневную норму контроля над властью. Что касается подотчётности парламентариев, то новые регламенты обеих палат предусматривают, что депутаты должны отчитываться о своей парламентской деятельности, но не устанавливают минимальных стандартов и не предусматривают санкций за их несоблюдение. Отчёты о деятельности составляются, редактируются и оцениваются каждым аппаратом на собственной странице институционального портала без минимального контроля. Довольно часто СМИ сообщают о несуществующих мероприятиях и даже о «фантомных» сотрудниках, которым Конгресс выплачивает вознаграждение без какого-либо значимого контроля. Кроме того, в 2019 году Комиссия по этике расследовала отчёты, содержавшие несостоявшиеся мероприятия и чужие фотографии. Хотя Закон № 26300 регулирует право граждан требовать отчётности, оно распространяется только на лиц, занимающих должности, подлежащие отзыву: мэров, членов городских советов, региональных властей, мировых судей. Члены парламента остаются вне этой системы контроля. Нам не хватает института, который обязывал бы наших представителей отчитываться: контрольного органа с четко определенными полномочиями, сроками и своевременной публикацией информации. Во Франции такой орган существует: депутаты подают декларацию об имуществе по окончании срока полномочий за шесть–семь месяцев до его истечения, чтобы Высший орган мог сопоставить её с декларацией, поданной в начале срока, а граждане могли ознакомиться с ней перед голосованием. В Германии девять депутатов оспорили правила, обязывающие публиковать информацию об их дополнительных доходах, сославшись на принцип свободы мандата; однако Федеральный конституционный суд в своём решении 2007 года отклонил заявленное нарушение; с тех пор Бундестаг публикует информацию об этих видах деятельности и доходах. Представительный мандат не позволяет давать указания депутату или отстранять его от должности, но не освобождает его от ответственности перед гражданами. Новый Конгресс открывает новые возможности, хотя цифры выглядят неутешительно. Из 91 конгрессмена, которые баллотировались на переизбрание, 24 добились успеха; в отношении нескольких из них ведутся расследования, по которым им предстоит ответить перед судом. Один сенатор получил мандат, несмотря на приговор суда первой инстанции за клевету с отягчающими обстоятельствами и несмотря на то, что Конституция была изменена, чтобы лишить любого гражданина права даже выдвигать свою кандидатуру в случае наличия приговора суда первой инстанции. Жюри, вопреки самой элементарной логике, пришло к выводу, что, хотя осужденному запрещено выдвигать свою кандидатуру, ему не запрещено приносить присягу и занимать должность. Тем не менее ситуация могла бы улучшиться, если бы всерьез задумались о тех «дополнительных мерах предосторожности», о которых говорил Мэдисон. Ответственность, прозрачность и подотчётность — это принципы, вытекающие из республиканской Конституции, но требующие более твёрдых обязательств со стороны тех, кто осуществляет власть по доверенности.