Институциональная автономия против реформ в прокуратуре, Эмилио Ногерол

Все более актуальной темой в политической дискуссии становится необходимость реформирования прокуратуры в связи с серьезным институциональным кризисом, который она переживает. Однако есть один политический вопрос, который предшествует юридическо-конституционному обсуждению: за любой реформой может скрываться соблазн использовать силу голосов как единственное оправдание для захвата ключевого института. Несомненно, что прокуратура (MP) наделена функциональной автономией Конституцией, то есть «является самоопределяющимся органом в отношении осуществления своих функций» (Гарсия Тома, 2015), что, в теории, защищает ее от вмешательства со стороны государства или третьих лиц. Однако эта институциональная гарантия ни в коем случае не означает автономию, то есть отрыв от государства как целого, независимость и неподчинение Конституции и законам. Таким образом, Конгресс Республики, как производная конституционная власть, может изменять свою структуру посредством конституционной реформы, если сочтет это целесообразным, столько раз, сколько захочет и как сочтет нужным. Однако демократия — это не только парламентская арифметика. Не зря Гинзбург и Хук (2018) отмечают, что «демократия требует от своих членов определенной политической морали». Хотя сила голосов формально дает Конгрессу право реформировать Конституцию, важно проверить, что именно изменяется и с какой целью. Если неудобный прокурор устраняется, чтобы заменить его назначенцем и защитить политических союзников, это не является законной реформой, а извращением конституционного устройства и открывает дверь для организованной преступности. Сравнительный конституционный опыт показывает, что может быть сбалансированное распределение полномочий, чтобы тот, кто осуществляет уголовное преследование, не оказался в плену того или иного клана; отсюда важность избегать любых реформ с скрытыми интересами. Если высший орган прокуратуры не справляется со своими обязанностями, чего можно ожидать от остальной части ведомства? Кризис очевиден: один из его руководителей был уволен за серьезные факты неправомерного вмешательства и восстановлен в должности только из-за процессуальных нарушений, без рассмотрения существа дела. Другой был отстранен от должности за дисциплинарные нарушения в связи с получением неправомерных надбавок; и так далее. Если борьба за власть отвлекает учреждение от его работы, как оно сможет выполнить свои конституционные задачи? Прокуратура, целью которой является осуществление уголовного преследования (расследование преступлений и обвинение от имени государства тех, кто нарушает закон), будет свидетелем своего неминуемого упадка, который, без сомнения, будут праздновать преступники (те, кто носит балаклавы, но и в галстуках и костюмах), которые разрушают жизнь многих добропорядочных перуанцев, уничтожают надежды целых семей и ввергают нас в бездну аномии. Я не стремлюсь оправдать бесстыдные высказывания, которые сегодня звучат из уст некоторых законодателей, желающих захватить Верховный суд, чтобы обеспечить безнаказанность себе и своим политическим союзникам (еще хуже то, что некоторые пользуются случаем, чтобы предложить, чтобы прокуроры и судьи избирались всенародным голосованием, что было бы огромной глупостью, подобной той, которую совершила Мексика в отношении последних). Как отмечает Гаргарелла (2021) в связи с высказыванием Мэдисона в «Федералисте» № 51, «институциональная система не может быть разработана, исходя только из предположения о благородном характере государственных служащих и обычных граждан». Реализм требует учитывать, что люди не всегда являются добродетельными, солидарными и преданными своему сообществу. Поэтому любой институциональный проект должен сопровождаться усилением контроля ex post, сдержек и противовесов. Однако недоверие, которое мы можем испытывать к нынешним законодателям (из-за их доказанной некомпетентности в проведении реформ; в качестве примера можно привести двухпалатную систему), не может служить оправданием для манипулирования правдой, и я вижу, как некоторые коллеги допускают эту ошибку (что является нарушением этики). Я настаиваю: с формальной точки зрения Конгресс конституционно уполномочен реформировать прокуратуру, и ее автономия не является препятствием для этого. Отрицать необходимость реформы прокуратуры только из-за того, кто ее требует, означает впадать в отвратительную ложь ad hominem. Мы можем согласиться в нашем презрении к оппортунистам, не переставая признавать, что реформа прокуратуры является неотложной, при условии, что она не станет троянским конем для безнаказанности. Интересный пример, который был предложен (вне Конгресса), заключается в принятии конституционной реформы, чтобы бывшие председатели Конституционного суда (разнообразная группа юристов с доказанной этической, академической и профессиональной репутацией) сформировали комиссию по реорганизации, которая устранила бы высших прокуроров и выбрала бы новых из числа старших прокуроров после оценки и приглашения. Эта конструкция как раз и предотвращает прямую политическую манипуляцию, поскольку не ставит целью назначить прокурора по собственному усмотрению, а предполагает, что плюралистическая комиссия выберет лучших из числа высших прокуроров на основе их заслуг и способностей. Это промежуточное решение отличается от предложений Гонзы или Муньянте, которые являются агрессивными и интервенционистскими, поскольку предлагает плюралистический и технический путь решения проблемы: временную комиссию из юристов с опытом работы и различными правофилософскими позициями, которая позволит обновить атмосферу в прокуратуре и положить конец внутренней борьбе, которая истощает энергию института и публичного дебата. Кроме того, эта фигура не противоречит принципу верховенства закона, при условии, что будет гарантировано предварительное обсуждение в Конгрессе (в комиссии и на пленарном заседании), квалифицированное голосование по конституционной реформе и возможный последующий судебный контроль, если кто-либо из заинтересованных лиц оспорит ее конституционность. Такое обсуждение предполагает подлинную дискуссию между политическими силами в Конгрессе, контроль со стороны граждан и подотчетность перед прессой и общественностью в период между выдвижением кандидатуры и утверждением. Все это подвергает меру необходимым конституционным сдерживающим факторам, чтобы предотвратить злоупотребления, избежать поспешных решений и способствовать достижению консенсуса. Серьезное обсуждение того, является ли нынешняя институциональная модель, закрепленная в Конституции 1979 года, лучшей для нашей Республики или же она способствовала созданию власти, за которую люди убивают и умирают, должно стать частью публичной дискуссии. А если мы будем честны и создадим орган, подчиняющийся совместному контролю со стороны исполнительной власти (которая следит за его функциональностью) и судебной власти (которая осуществляет оценку и дисциплинарные меры)? Помимо реформ кабинета министров или узкого круга лиц, необходимо провести реальную публичную дискуссию между равными, настоящий конституционный диалог, который сдержит надвигающийся законодательный авторитаризм и позволит нам восстановить доверие со стороны граждан.