Почему важны фискальные правила, Мигель Паломино

Фискальные правила — это ограничения на рост расходов и государственного долга, которые каждое правительство обязуется соблюдать. В частности, речь идет о четырёх принципах. Два из них ограничивают темпы роста текущих расходов (на заработную плату, товары и услуги) и общих расходов (включая государственные инвестиции) в течение определённого года. Два других определяют максимальный годовой дефицит и накопленный долг, которые можно допустить. Фискальные правила призваны быть реалистичными и предоставляют правительству определенную гибкость в управлении бюджетом при условии, что указанные выше ограничения на расходы и долг будут соблюдены в течение максимум пяти лет. Чтобы лучше понять концепции, лежащие в основе фискальных правил, полезно провести аналогию с семейным бюджетом. Так, в течение года разумная семья не должна увеличивать свои текущие расходы, то есть расходы на товары и услуги для потребления в домашнем хозяйстве, более чем на определенный процент. Кроме того, расходы семьи, включая как текущие, так и нетекущие расходы — то есть расходы, например, на строительство или ремонт жилья, на покупку бытовой техники или мотоцикла, — не должны увеличиваться более чем на определенный процент. Разница между доходами и расходами семьи эквивалентна бюджетному дефициту. Конечно, бывают ситуации, когда расходы могут превышать доходы, например, при проведении ремонта жилья. В таком случае семья берет в долг, одалживая деньги, или использует свои сбережения, чтобы покрыть избыточные расходы. Если доходы превышают расходы, семья будет откладывать деньги и таким образом будет готова к непредвиденным обстоятельствам или запланированным расходам в будущем. Как понять, является ли положение семьи устойчивым в среднесрочной перспективе? В общем плане нужно посмотреть, соответствуют ли прогнозируемые уровни расходов сегодня и в будущем уровню доходов сегодня и в будущем. Необязательно, чтобы баланс сохранялся в любой конкретный период, но в среднесрочной перспективе доходы должны в разумных пределах соответствовать прогнозируемым расходам. Каждая семья проводит такой анализ, чтобы не подвергнуть себя риску разорения, и, конечно, это включает в себя оценки доходов и расходов, которые носят неопределённый характер, но каждый делает это как может. Дело становится более сложным, когда речь идёт о том, чтобы сделать то же самое с законом, который будет налагать ограничения на правительство. Поэтому должны существовать чёткие механизмы расчёта фискальных правил. Тем не менее, существует определенная свобода усмотрения в отношении того, какие расходы учитываются заранее (начиная с того, что иногда законы принимаются, не зная, какие расходы они повлекут за собой, как это делал предыдущий Конгресс), помимо прочего. Почему именно четыре фискальных правила, а не одно? Поскольку речь идет об обязательстве правительства, а у него есть стимулы к чрезмерным расходам, когда оно не заинтересовано в будущем (как это было у предыдущего правительства), лучше установить определенные ограничения на каждый вид расходов. Поэтому устанавливаются разные ограничения на текущие расходы (которые в государственном секторе в основном состоят из расходов на заработную плату) и на общие расходы, в которые входят государственные инвестиции. Именно ограничение на текущие расходы предыдущее правительство грубо нарушило, поскольку было более заинтересовано в повышении заработной платы, чем в инвестировании в будущее страны. Важно понимать, что четыре фискальных правила существуют как единое целое и что постоянное несоблюдение одного правила в конечном итоге приведет к несоблюдению всех остальных. Ограничения на заимствования устанавливаются ежегодно и в совокупности, чтобы правительство не могло создать чрезмерный дефицит и чтобы, даже если оно это сделает, существовал верхний предел общего долга, который оно будет обязано соблюдать. Прошлое правительство пыталось утверждать, что оно выполнило «фискальное правило», поскольку лимит по бюджетному дефициту действительно был соблюдён, вопреки прогнозам почти всех экономистов (включая меня). Это произошло из-за того, что высокие цены на полезные ископаемые (самые высокие в истории) привели к чрезвычайным государственным доходам, которые выросли более чем на два процентных пункта ВВП. Это как если бы семья выиграла в лотерею и на этом основании переехала в более дорогой дом, за который ей придётся платить в течение следующих нескольких лет, когда дополнительного дохода уже не будет. Ранее, в период с 2008 по 2014 год, рост цен на полезные ископаемые уже приводил к увеличению налоговых поступлений. Что же было сделано тогда? То, что сделал бы любой благоразумный человек: большую часть дополнительных доходов отложили в Фонд фискальной стабилизации (FEF), в котором к моменту наступления «тощих лет» удалось накопить 4,5 % ВВП. Благодаря этому появились средства для финансирования чрезвычайных расходов, связанных с пандемией (то, что эти средства были неэффективно использованы, — это уже другая история, но Перу встретило пандемию в лучшей финансовой готовности, чем почти все другие страны). Дело в том, что предыдущее правительство с 2023 года нарушало фискальные правила, доведя ситуацию до крайности с принятием законов, стоимость которых настолько высока, что её даже не удалось адекватно оценить. Сегодня новое правительство сталкивается с реальностью: по приблизительным подсчётам фактических расходов (в основном — заработная плата и пенсии) даже нынешних высоких доходов не хватит на их финансирование. Об этом уже много лет предупреждает Фискальный совет — орган, отвечающий за соблюдение фискальных правил. Что же делать в таком случае? Опираясь на недавнее решение Конституционного суда, ряд организаций ставит под сомнение конституционность законов, принятых Конгрессом и предусматривающих значительное увеличение расходов. Если эта инициатива увенчается успехом и иск о признании неконституционности будет распространен на другие законы аналогичного характера, это станет важным шагом на пути к возвращению к столь необходимой бюджетной дисциплине. Новое правительство, в свою очередь, должно будет разработать разумные бюджетные правила, выполнимые в течение его срока полномочий, ведь именно приверженность их полному соблюдению будет цениться рынком и станет тем, что позволит отличить это правительство от провалившегося предыдущего. Это правительство, как и любое другое, должно уметь расставлять приоритеты. В этом заключается главный и болезненный вызов любого бюджета. Всегда найдутся благородные цели, к которым нужно стремиться, но именно доходы определяют, что действительно возможно. А что касается доходов, то лучшая налоговая политика — это продолжение роста высокими темпами.