Предполагаемое делегирование полномочий, автор — Эмилио Ногерол

Стала известна предполагаемая версия проекта запроса о делегировании полномочий, который исполнительная власть намерена представить в Конгресс Республики. Его необходимо тщательно проанализировать, поскольку он требует существенных исправлений, если мы хотим избежать распространения неконституционности, которое поставит под угрозу последующие законодательные декреты. На сегодняшний день документ состоит из семи разделов, более сорока пунктов и трёх заключительных дополнительных положений. Это настоящий регуляторный шок, требующий ряда предостережений. Во-первых, делегирование полномочий не соответствует требованию о конкретной тематике, предусмотренному статьёй 104 Конституции. Хотя в тексте указаны лишь семь основных направлений, в его разработке затрагиваются неперечисленные темы, такие как окружающая среда, охраняемые природные территории, природные ресурсы, горнодобывающая промышленность, углеводороды, электроэнергия, водные ресурсы, финансовая система, защита персональных данных, культурное наследие, дорожные сборы, а также судебные и конституционные процессы. Полномочия, охватывающие практически всю правовую систему, превращают исключение в виде делегирования полномочий в правило нормотворчества в течение срока действия; Педро Грандес совершенно справедливо называет это «структурным делегированием» и указывает на его неконституционность в предыдущих выпусках этой газеты. Кроме того, законопроект затрагивает вопросы, которые не подлежат делегированию, поскольку зарезервированы для органического закона: условия использования природных ресурсов и их предоставления частным лицам, такие как концессии на добычу полезных ископаемых (статья 66 Конституции), а также регулирование осуществления конституционных гарантий, таких как ампаро и хабеас корпус (статья 200). Небольшая деталь заключается в том, что, согласно Конституции, «вопросы, которые не подлежат делегированию Постоянной комиссии, не могут быть делегированы» (статья 104); к ним относятся, в частности, вопросы, касающиеся органических законов. Если это не будет исправлено, исполнительная власть подвергнется риску того, что каждый законодательный указ, изданный по вопросу, не входящему в объявленную сферу компетенции или входящему в неё неконкретно, может быть оспорен по причине превышения полномочий. Самое серьёзное находится в конце документа. Было предложено исключить законодательные декреты и их подзаконные акты (правила) из процедуры раннего включения в повестку дня, общественных консультаций и анализа регуляторного воздействия (AIR). Данное исключение, в совокупности с предложением отменить режим AIR (Законодательный указ № 1565) и отсутствием четко определенных сроков для разработки подзаконных актов, приводит к отмене на неопределенный срок этих важных механизмов повышения эффективности и принятия решений на основе фактических данных. Однако отмена общественных консультаций в отношении реформ такого масштаба противоречила бы конституционному праву на участие граждан в общественных делах. Следует отметить, что обоснование и внутренние отчеты, которые проект предлагает в качестве замены общественных консультаций, являются документами инициатора и не выполняют функции приема возражений или сбора внешней информации. Следует подчеркнуть огромное противоречие в стремлении улучшить качество регулирования и в то же время попытке обойти самые современные механизмы, которые были разработаны и внедрены именно для этой цели и которые на сегодняшний день дают хорошие результаты. Кроме того, следует учитывать, что отсутствие механизмов предварительной оценки в отношении таких мер, как те, которые касаются лесного хозяйства, водных ресурсов, горнодобывающей промышленности и охраняемых природных территорий и которые могут затронуть коренные народы, не может освобождать от обязательств по проведению предварительных консультаций, вытекающих из Конвенции № 169 МОТ и Закона № 29785. Их игнорирование привело бы к серьезным социальным конфликтам, как это произошло в Багуа, и, как следствие, к ответственности государства. Еще один деликатный момент: предлагается создать механизмы участия государственных органов в конституционных процессах, в которых они не участвуют, но судебные решения по которым могут повлиять на концессии, государственно-частные партнерства или договоры, имеющие силу закона. Независимо от цели, сам факт попытки изменить конституционно-процессуальное законодательство противоречит прямому запрету на делегирование вопросов, отнесенных к компетенции органического закона. В сфере охраны окружающей среды предполагается ввести концепцию «позитивного административного молчания» и презумпцию достоверности в документах по управлению окружающей средой, а также изменить логику применения принципа предосторожности в отношении охраняемых природных территорий. Это крайне опасно, поскольку экологическая экспертиза, утвержденная в условиях административного бездействия, представляет собой не прошедшую оценку и, следовательно, бесполезную экспертизу. Консультативное заключение OC-23 17 Суда по правам человека в странах Америки определяет экологическую экспертизу как государственную обязанность по предотвращению, а не как процедуру, подлежащую фиктивному утверждению. В свою очередь, предполагается ограничить полномочия по пересмотру и отмене решений в случае возникновения ущерба или появления новой информации, что как раз и является тем случаем, когда пересмотр становится необходимым. Требование определенности в качестве условия для ограничения деятельности означает, что пока сохраняются сомнения, деятельность может продолжаться; это несовместимо с системой охраны окружающей среды. Нельзя не упомянуть дело «Жители Ла-Ороя против Перу» (2024), в рамках которого Суд по правам человека в Латинской Америке обязал государство укрепить свою систему охраны окружающей среды и усилить контрольные функции. Реформа, направленная в обратную сторону, также создала бы проблему исполнения судебного решения. В соответствии с вышесказанным было предложено ввести автоматическое одобрение и принцип «молчаливого согласия» в процедурах строительства на общественных территориях, которые подлежат особой государственной защите, поскольку признаны «существенными элементами для улучшения качества жизни людей и состояния окружающей среды в городе» (Закон № 31199). Чего же преследует эта норма, как не нанесение ущерба гражданам, лишая их права пользования и наслаждения? В сфере безопасности предполагается передать полномочия по законодательному регулированию всей уголовной системы — материально-правовой, процессуальной и исполнительной частей — а также военной и полицейской сферы одним махом и без указания каких-либо конкретных норм, подлежащих изменению; равно как и передать управление пенитенциарными учреждениями Вооруженным силам. За пределами чрезвычайного положения обеспечение внутреннего порядка входит в компетенцию Национальной полиции, а охрана тюрем — в компетенцию пенитенциарных органов. Напомним, что Межамериканский суд по правам человека уже признал государство Перу виновным в делах «Нейра Алегрия и другие» (1995) и «Дуранд и Угарте» (2000) именно в контексте передачи контроля над исправительным учреждением Вооружённым силам. Как будто этого было недостаточно, было предложено привлечь частный сектор к управлению пенитенциарной системой (государственно-частные партнерства и другие механизмы поощрения частных инвестиций), что может показаться интересным и привлекательным с точки зрения профессионализации управления тюрьмами, но к этому следует относиться с большой осторожностью: в условиях структурной переполненности тюрем договор с вознаграждением, привязанным к заполняемости тюрем, может создать стимулы, противоречащие реабилитационной цели наказания. Ставший достоянием общественности проект о делегировании полномочий не является неконституционным в целом, однако данный закон, в том виде, в котором он разработан, по-видимому, не соответствует стандарту конкретности, предусмотренному статьёй 104, в отношении отдельных идентифицируемых блоков его положений; он затрагивает вопросы, отнесённые к компетенции органического закона, и отменяет механизмы консультаций, предварительной оценки и анализа качества регулирования, которые являются незаменимыми для серьёзного и профессионального государственного управления — именно того, что на уровне риторики, казалось бы, является ориентиром нынешнего правительства. Поэтому возникает вопрос о том, что стоит за этим. Я полагаю, что этот законопроект был выдвинут как демонстрация мнимой реформаторской способности нового правительства — политический сигнал, призванный показать, что они действительно «знают, что делают», но успех которого зависит от сотрудничества со стороны других политических сил; в противном случае исполнительная власть не сможет выполнить свои обещания, несмотря на наличие таких намерений, и появится явный «виновник». Старая стратегия, направленная на то, чтобы возложить на оппозицию ответственность за промахи или недостатки правящей власти. Пока что министр Винелли объявил несколько дней назад, что законопроект находится «на этапе последних доработок» перед направлением в Конгресс. Посмотрим, что будет дальше.