Налогообложение и демократия, Хосе де Эчаве

На этой неделе на первой странице газеты «La República» (выпуск от 23 марта) приводится исследование, недавно опубликованное Группой по вопросам налоговой справедливости (GJF), в котором отмечается, что Перу ежегодно теряет 27 миллиардов солей из-за налоговых льгот, предоставляемых Конгрессом. Как мы дошли до такой ситуации? Если взять за основу длительный период, то с 2011 по 2025 год законодательным органом было принято 71 налоговый закон; однако заметна явная концентрация в период 2021–2025 годов, когда было принято 40 законов. Если выделить какой-то конкретный год, то именно в 2022 году началась тенденция к росту числа принимаемых законов, которые приводят к высоким налоговым издержкам. Этот ускоренный рост законодательной активности в налоговой сфере носит регрессивный характер (когда налогоплательщики с более низкими доходами в конечном итоге платят больший процент своих доходов в виде налогов по сравнению с налогоплательщиками с более высокими доходами). Более 60 % законов, принятых за весь период (2011–2025 гг.), были явно регрессивными, а в нынешнем составе Конгресса эта доля достигла 70 % (2021–2025 гг.). Кроме того, многие из этих мер были приняты без положительного заключения Министерства экономики и финансов или по настоянию (33 налоговые меры). Как отмечается в отчете, результатом всего этого является фрагментированная, дорогостоящая налоговая система с меньшей перераспределительной способностью. Расширение перечня налоговых льгот, снижение ставок и предоставление отраслевых льгот привело к сокращению налогооблагаемой базы и увеличению налоговых расходов свыше 2 % ВВП, что в первую очередь пошло на пользу крупным предприятиям и высокодоходным секторам. В то же время налоговая нагрузка снизилась с 16,1% ВВП в 2011 году до примерно 14% в 2024 году на фоне высоких экспортных цен, что ограничило способность государства финансировать основные товары и услуги (MEF, 2025). Хотим ли мы стать страной ОЭСР? Стоит отметить, что Перу стремится стать страной ОЭСР (Организация экономического сотрудничества и развития) — организации, объединяющей ведущие экономики мира, члены которой разделяют основные принципы в области экономической политики, плюралистической демократии и уважения прав человека. В настоящее время в нее входят только четыре страны Латинской Америки: Мексика, Чили, Колумбия и Коста-Рика. С 2012 года перуанское правительство проходит процесс присоединения, и с 2022 года находится на продвинутой стадии технической оценки. Чтобы стать членом ОЭСР, необходимо выполнить ряд требований, пройти оценку, следовать рекомендациям, реализовать ряд политик в области укрепления институтов, в экологической сфере, а также в налоговой сфере. В последнем отчете этой организации, «Экономические обзоры ОЭСР: Перу 2025», предлагается провести комплексную реформу для совершенствования налоговой системы. ОЭСР подчеркивает необходимость обеспечения прогрессивности перуанской налоговой системы, в связи с чем приоритетной задачей является пересмотр льгот, предоставляющих дифференцированный режим уплаты налогов устоявшимся секторам экономики. Также предлагается увеличить долю прямых налогов в налоговых поступлениях; улучшить налогообложение предприятий, в частности в горнодобывающем секторе, где уже давно существуют возможности для улучшений. Еще одно предложение документа направлено на сокращение разницы между ставками, применяемыми к доходам от трудовой деятельности и к доходам от капитала: в то время как доходы от капитала первой категории (арендная плата) и второй категории (прибыль от капитала от продажи, выкупа акций, долей участия, сертификатов, облигаций, ценных бумаг и других ценных бумаг) облагаются фиксированной налоговой ставкой в размере 5%; доходы от трудовой деятельности облагаются прогрессивными ставками, которые варьируются от 8% до 30%. Это является явным проявлением регрессивности. Парадоксально, что страна, которая в настоящее время проходит этап технической оценки Комитетом по налоговым вопросам ОЭСР, усиливает регрессивность и отдаляется от возможности продвижения к цели создания надежной налоговой системы, которая позволила бы увеличить доходы, способствовать формализации экономики и обеспечить более справедливое распределение налогового бремени. Кроме того, принятие подобных мер, сопряженных с высокими затратами, продолжает ставить под угрозу финансовую устойчивость страны. Налогообложение и жизнеспособность демократии. Еще одним вкладом доклада GJF является анализ связи между демократией и прогрессивностью налоговой системы с использованием количественного подхода. Цель данного исследования заключается в том, чтобы понять, «существует ли системная связь между этими двумя переменными и как они изменяются совместно». Для этого, а также для оценки качества демократии, автор, Катрин Эйсагирре, сочетает два подхода: во-первых, она использует Индекс глобального состояния демократии Idea International, который измеряет такие аспекты, как представительство, права, участие и верховенство закона, а во-вторых, учитывает «набор критических условий, позволяющих выявить годы, когда демократия находится под серьезной угрозой» из-за напряженности между ветвями государственной власти, вакансий, убийств участников социальных протестов, сокращения гражданского пространства и других факторов. Результатом является Индекс жизнеспособности демократии с уровнями высокой, средней или низкой жизнеспособности демократии. Согласно этому индексу, в Перу наблюдаются разные периоды: один — с 2011 по 2017 год, с умеренной жизнеспособностью демократии, затем, начиная с 2018 года, «наблюдается устойчивая тенденция к ослаблению демократии», с углублением «в период с 2021 по 2025 год, когда отмечаются самые низкие уровни демократической жизнеспособности за весь анализируемый цикл». Для установления связи между демократией и налоговой политикой в качестве статистического инструмента используется коэффициент корреляции Пирсона, который позволяет измерить, «насколько сильно две переменные изменяются вместе в линейном порядке». Наблюдаемая тенденция (см. график) показывает, что при слабой демократической активности количество регрессивных налоговых мер, как правило, увеличивается; напротив, при высокой демократической активности количество таких мер, как правило, уменьшается. Поэтому, как заключает GJF, стремление укрепить налоговую систему в Перу требует одновременно укрепления демократических институтов: «Без эффективных сдержек и противовесов между ветвями государственной власти любая попытка налоговой реформы будет неустойчивой. Преодоление регрессивности подразумевает упорядочение законодательного процесса, ограничение налоговых привилегий и восстановление легитимности государства в сфере сбора и направления государственных ресурсов на общественные нужды. Присоединение Перу к ОЭСР будет зависеть не только от технических корректировок, но и от способности привести нашу налоговую политику в соответствие с реальным стремлением к качественной демократии». На данный момент, за некоторыми исключениями, эта тема отсутствует в текущих предвыборных дебатах.