Как укрепить Фискальный совет и улучшить аналитический потенциал Конгресса в Перу, Ноэлия Бернал

Ноэлия Бернал, профессор и исследователь Университета Тихого океана. За последние пять лет Конгресс Республики принял все больше законов, имеющих негативное влияние на бюджет, многие из которых были приняты по настоянию, как предупреждает Фискальный совет. Эти нормы приводят к увеличению государственных расходов без определения источников финансирования и одновременно сокращают налоговые поступления, что оказывает кумулятивное влияние на государственные финансы. Это явление происходит в контексте систематического несоблюдения фискальных правил, и, если эта тенденция сохранится, государственный долг может достичь уровня около 70% ВВП в следующем десятилетии, что поставит под угрозу фискальную устойчивость и способность страны финансировать социальную политику и политику роста. Примером такого рода законов является Закон № 32123, который установил новые минимальные пенсии в частной пенсионной системе (SPP) и увеличил пенсии в национальной пенсионной системе. Этот закон был одобрен Конгрессом Республики 38 голосами и принят с одобрения Министерства экономики и финансов (MEF) и других учреждений, таких как Управление по стандартизации пенсионного обеспечения и Управление по надзору за банковской и страховой деятельностью. По первоначальным оценкам MEF, годовые расходы составят около 500 млн солей в 2040 году и 2,5 млрд солей в 2075 году. Однако наши прогнозы, сделанные для Agenda 2026, инициативы Исследовательского центра Университета Тихого океана, показывают, что расходы будут гораздо выше и достигнут 1 млрд солей в 2040 году и более 14 млрд солей в 2075 году, при этом в законе не указано, как будут финансироваться эти расходы. Фактически, Фискальный совет уже предупреждал об отсутствии тщательного технического анализа последствий этого закона для государственных финансов и рекомендовал количественно оценить его реальную стоимость для бюджета. Несмотря на это, ни одна из вышеупомянутых институций не решила опротестовать этот закон, и сегодня он действует, несмотря на риски, которые он создает для финансовой устойчивости и благосостояния будущих поколений. Этот пример подчеркивает необходимость переоценки многих принятых законов, которые имеют негативное влияние на бюджет, и, в случае необходимости, их отмены. Однако я задаюсь вопросом: будут ли нынешние учреждения, которые должны провести эту переоценку, — например, MEF и Конгресс — иметь возможность и политическую волю для этого? Разве не эти же учреждения привели нас к такой ситуации? Оставляя в стороне политические игры, я считаю, что нам необходимо переосмыслить, как мы можем улучшить нашу институциональную налоговую структуру и ее способность оценивать воздействие законопроектов до их принятия. Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) определила ключевые практики в этом отношении. Среди наиболее важных рекомендаций можно выделить создание независимых финансовых институтов для оценки политики правительства, в идеале полностью автономных, с техническим персоналом и налаженными отношениями с законодательной властью и правительством, а также создание парламентских бюджетных управлений, которые предоставляют беспристрастный анализ бюджета, позволяя законодателям лучше понимать финансовые последствия своих предложений. Интересным примером прогресса в реализации этих рекомендаций в Латинской Америке является Чили. В 2013 году чилийцы создали Автономный фискальный совет (CFA), который оценивает долгосрочную фискальную устойчивость и выдает независимые рекомендации Конгрессу и исполнительной власти. Он имеет юридический статус и собственное имущество и подчиняется непосредственно президенту Республики, но не имеет права вето. Совет состоит из пяти членов, назначенных по согласованию с Сенатом. Председатель Совета назначается президентом Республики из числа членов Совета. Для выполнения своих функций Совет может запрашивать всю необходимую информацию и документы по налоговым вопросам, а его техническим партнером является Управление бюджета Министерства финансов. Кроме того, чилийцы создали Бюро по информации, анализу и консультациям по вопросам бюджета Сената, которое предоставляет технические аналитические данные и консультации Сенату, укрепляя аналитический потенциал парламента. В случае Перу, хотя мы и добились прогресса в создании Фискального совета, целью которого является содействие независимому техническому анализу макрофискальной политики, а также укрепление управления государственными финансами, он далек от CFA Чили. Во-первых, в плане его автономии и собственного имущества, поскольку Совет подчиняется MEF. Во-вторых, его члены назначаются практически Министерством экономики и финансов, в то время как в Чили их назначают Сенат и президент Республики. И, в-третьих, в его правилах не ясно, имеет ли Совет право запрашивать всю информацию у различных органов для выполнения своих функций. Что касается Конгресса, то в нем нет бюджетного управления, которое помогало бы парламенту, предоставляя независимые технические анализы по вопросам бюджета и фискальной политики в целом, как это рекомендует ОЭСР. Можно ли укрепить Фискальный совет? Я думаю, что да. Возможно, его институциональную автономию можно укрепить, сделав его независимым от МЭФ, а подчиненным непосредственно президенту республики, наделив его собственным имуществом и не назначая его членов МЭФ. Эта реформа не будет простой административной корректировкой, а станет фундаментальным изменением, которое гарантирует, что Совет будет и впредь действовать независимо от решений МЭФ и Конгресса. Недавний опыт показывает, что МЭФ неохотно соблюдает законы, имеющие влияние на бюджет, и избегает обращения в Конституционный суд для приостановления действия норм, которые ставят под угрозу финансовую устойчивость. Особенно показательным является случай пенсионной реформы 2024 года: именно МЭФ продвигал ее, несмотря на предупреждения Фискального совета о ее стоимости. Разве он не располагал техническими возможностями и необходимой информацией — такой как административные данные SPP и SNP — для точного расчета фискальных затрат и их влияния на государственный долг? Или же реформа была принята в спешке, под давлением политических интересов и без достаточного обсуждения ее долгосрочных последствий? Эти вопросы не направлены на поиск виновных, а на выявление структурных недостатков в нашей фискальной системе. В условиях, когда исполнительная и законодательная власть сталкиваются с краткосрочными стимулами, необходимо иметь сильные и автономные технические противовесы. Укрепление независимости и возможностей Фискального совета — возможно, путем расширения его полномочий и предоставления ему собственных ресурсов — позволило бы тщательно оценивать воздействие законопроектов до их принятия. Таким образом, страна могла бы продвинуться к более ответственной, предсказуемой и устойчивой фискальной политике, основанной на фактах, а не на конъюнктурном давлении. Со стороны Конгресса ключевой реформой стало бы создание управления по экономическим, фискальным и бюджетным исследованиям, которое предоставляло бы независимые технические анализы национального бюджета и фискальной политики. Этот орган мог бы стать стратегическим союзником парламента, предлагая объективные и основанные на фактах оценки для укрепления дискуссии и повышения качества законодательных решений. Для обеспечения высокого уровня и независимости его персонала можно было бы принять модель найма по принципу заслуг, аналогичную ежегодному курсу подготовки Центрального резервного банка Перу, известному своими высокими академическими требованиями и ориентацией на талантливых молодых выпускников перуанских университетов. Я убеждена, что многие из нас, представляющие академические круги, были бы готовы сотрудничать в инициативах такого рода, чтобы укрепить технический потенциал Конгресса. Опыт Чили показывает, что укрепление независимых фискальных институтов и аналитического потенциала Конгресса являются фундаментальными шагами для улучшения фискальной устойчивости и эффективности государственных расходов. Перу, как и другие страны региона, сталкивается с серьезными вызовами в этой области, но с помощью соответствующих институциональных и политических реформ может продвинуться к более ответственному, прозрачному и основанному на фактах управлению финансами. Прогресс в выполнении рекомендаций ОЭСР и содействие более тесному сотрудничеству между государством, Конгрессом и научным сообществом стали бы решающими шагами на пути к построению более прочной и устойчивой налоговой системы, способной удовлетворять социальные потребности без ущерба для сбалансированности государственных финансов.