Новый закон о ГЧП направлен на привлечение инвестиций в размере 30 млрд долларов, но предупреждает о непредвиденных обязательствах в размере до 12% ВВП

В понедельник Перу официально подписало закон, устанавливающий новую нормативную базу для поощрения частных инвестиций посредством государственно-частных партнерств (ГЧП) и проектов по активам (ПА), после законодательного процесса, который включал замечания исполнительной власти, поправки в Комиссии по экономике и, наконец, его утверждение на пленарном заседании Конгресса по настоянию. Министр экономики и финансов Рауль Перес-Реес принял участие в церемонии, которую возглавил председатель парламента Хосе Джери. В ходе церемонии он подчеркнул, что закон позволит реализовать проекты в области инфраструктуры и общественных услуг на сумму более 30 миллиардов долларов США, укрепив «более гибкую, прозрачную и ориентированную на результаты» нормативную базу. Министр экономики и финансов Рауль Перес-Реес принял участие в церемонии подписания закона. Фото: MEF, Непростой законодательный путь. Процесс принятия закона был отмечен многократными переходами между Конгрессом и исполнительной властью. 29 мая президент Дина Болуарте направила документ тогдашнему главе законодательного органа Эдуардо Сальуане с замечаниями по предварительно одобренному закону. Исполнительная власть высказала 21 замечание, указав на риски, связанные с передачей ключевых полномочий от MEF к Proinversión. Три месяца спустя, в августе, после оценки возражений, Комиссия по экономике, возглавляемая Виктором Флоресом, согласилась только с частью замечаний. Были изменены статьи 5, 7, 15, 17, 59 и 62 законодательного предложения, но один из наиболее чувствительных моментов был исправлен: Генеральный директорат по политике и продвижению частных инвестиций (DGPPIP) Министерства экономики и финансов (MEF) остался руководящим органом, вместо того чтобы передать эти полномочия Proinversión. 25 августа пленарное заседание Конгресса утвердило законопроект по настоянию 93 голосами «за», 11 «против» и 6 «воздержались», тем самым утвердив новую нормативную базу. Этим голосованием большинство фракций поддержало инициативу, несмотря на оговорки исполнительной власти. Что говорит реформа ГЧП? Наиболее значительным изменением является перераспределение функций между Министерством экономики и финансов (MEF) и Proinversión. Норма подтверждает MEF в качестве руководящего органа системы и наделяет его полномочиями выносить обязательные заключения по финансовым, бюджетным и вопросам финансовой устойчивости. Тем самым гарантируется, что ни один контракт не будет подписан без предварительной оценки рисков и платежеспособности государства. Параллельно с этим Proinversión берет на себя гораздо более широкую роль: оно сможет выступать в качестве промоутера, разработчика, владельца проекта и даже концедента в новых инициативах. Он также уполномочен осуществлять приобретения и экспроприации до подписания контракта, создавать децентрализованные офисы и управлять новым Фондом содействия частным инвестициям (FONCEPRI), который будет финансироваться, среди прочего, за счет 2% от продажи государственных активов. Еще одним ключевым моментом является упрощение процедур: вводятся более короткие сроки для технических исследований, приоритет в оформлении документов, использование принципа «позитивного административного молчания», если в установленный срок не вынесено заключение, а также упрощенная процедура для проектов стоимостью менее 100 000 UIT. Положение, которое должно быть утверждено в течение 60 дней, будет подробно определять эти процессы. В налоговой сфере закон впервые устанавливает явный предел: текущая стоимость твердых и условных обязательств, вытекающих из ГЧП, не может превышать 12% ВВП нефинансового государственного сектора. Этот предел призван обеспечить предсказуемость налоговых рисков государства и будет пересматриваться каждые три года. Фото: Многолетняя макроэкономическая программа на 2026-2029 годы. Согласно тексту закона, он также усиливает прозрачность, обязывая публиковать планы, заключения и контракты на веб-сайтах государственных учреждений и в газете El Peruano. Кроме того, Контрольная палата продолжает участвовать в процессе, предоставляя предварительные не имеющие обязательной силы отчеты и осуществляя последующий контроль. С помощью этих изменений правительство надеется разблокировать проекты на сумму более 30 млрд долларов США и начать новый цикл инвестиций в инфраструктуру и коммунальные услуги, сочетая ускорение процессов с четкими ограничениями фискальных рисков. Сомнения относительно будущего ГЧП в Перу «Меня беспокоит то, с каким энтузиазмом и поспешностью нынешнее правительство взялось за тему ГЧП как идеальное решение проблемы государственных инвестиций и стимулирования роста», — отметил экономист Армандо Мендоса в беседе с La República. «Учли ли они уроки, извлеченные из опыта управления ГЧП в Перу на данный момент? Опыт ГЧП в Перу был противоречивым и, кроме того, сопровождался многочисленными скандалами, которые обошлись стране чрезвычайно дорого». Однако МЭФ уверяет, что новый закон о ГЧП и проектах в сфере активов позволит сделать процессы более гибкими и прозрачными за счет внедрения таких нововведений, как сокращение сроков технических исследований, оптимизация этапов, установление приоритетов для проектов национального масштаба, упрощение процедуры внесения изменений в контракты и институциональное укрепление Proinversión. «С новым законом мы учитываем полученный опыт и ускоряем реализацию стратегических инвестиций», — заявил Рауль Перес-Реес в пресс-релизе. Однако, хотя в теории ГЧП должно уравновешивать выгоды и риски между государством и частным сектором, опыт Перу показывает, что такое равновесие редко достигается, и, по словам Мендосы, тенденция такова, что частный сектор получает все выгоды и возможности, а государство берет на себя все риски и затраты. Примеров тому предостаточно: межокеанская автомагистраль, стоимость которой увеличилась в семь раз по сравнению с первоначальной суммой, с 700 млн долларов США до около 5 млрд долларов США, с более чем двадцатью дополнениями; или аэропорт Чинчеро, строительство которого после десятилетия еще не завершено, но которое потребовало от государства выплаты почти 100 млн долларов США в качестве компенсации первоначальному концессионеру, несмотря на то, что проект не был реализован. Он также упомянул проблемы ГЧП в Лиме, такие как Rutas de Lima и Línea Amarilla, «связанные не только с вопросами неэффективности и бюрократии, но и с отсутствием прозрачности». В этом смысле экономист предупредил, что поспешное упрощение для изменения контрактов может быть рискованным. «Если опыт ГЧП нас чему-то и научил, так это тому, что частный сектор никогда не проигрывает: затраты, убытки, расходы и судебные издержки в конечном итоге покрывает государство», — подчеркнул Мендоса. Он также обратил внимание на одно из самых новаторских положений реформы: статью 31, которая устанавливает максимальный предел твердых и условных обязательств государства, вытекающих из ГЧП, в размере 12 % ВВП. По мнению экономиста, это положение может стать фактором макроэкономической нестабильности. Статья 31. Предел 31.1 Совокупный объем твердых и условных обязательств, за вычетом доходов, принятых на себя нефинансовым государственным сектором в рамках договоров о государственно-частном партнерстве, рассчитанный по текущей стоимости, не может превышать 12% валового внутреннего продукта. «12% ВВП — это избыток, сомнительный лимит, который на практике означает нарушение правил финансовой осторожности и прозрачности», — предупредил Мендоса. «Согласно действующему законодательству, уровень задолженности государства не должен превышать 30% ВВП, а теперь к этому может добавиться еще 12% в виде условных обязательств». По его словам, условные обязательства часто в конечном итоге реализуются, что увеличивает финансовый риск государства: «Это как если бы человек, у которого уже есть долг в размере 30% от его дохода, получил возможность подвергнуть себя дополнительному финансовому риску в размере 12% с помощью кредитной линии. На практике речь идет о потенциальной нагрузке, равной 42% ВВП, что чрезвычайно опасно», — предупредил Мендоса, добавив, что в прошлом налоговые ограничения не всегда соблюдались. Эти ограничения в конечном итоге нарушаются, будь то по политическим причинам или в результате неожиданных кризисов. «Парадоксально, но установление этого ограничения на практике означает выдачу бланкового чека, который может поставить государство в затруднительное положение в будущем», — заявил Мендоса. Следует напомнить, что в начале года Фискальный совет предупредил, что реформа ГЧП МЭФ может поставить под угрозу соблюдение фискальных правил с 2026 года. Даже в том же МММ 2026-2029 отмечается, что на конец 2024 года явные непредвиденные расходы, принятые на себя в контрактах государственно-частных партнерств (ГЧП), которые составляли 1,09% ВВП, уменьшились по сравнению с 2023 годом (1,39% ВВП) из-за снижения стоимости этих непредвиденных расходов. «Как непредвиденные обязательства, принятые государством в этих контрактах, так и предоставленные им финансовые гарантии, представляют собой явные непредвиденные расходы, поскольку их реализация повлечет за собой будущие бюджетные обязательства или увеличение уровня задолженности, а эти факторы не находятся полностью под контролем налоговых органов», — говорится в приложении C: Явные непредвиденные расходы, принятые в контрактах ГЧП. Проще говоря, по мнению Мендосы, они фактически разрешают значительно увеличить финансовую уязвимость государства. «Я задаюсь вопросом, создаются ли эти ГЧП в соответствии с надлежащими стандартами прозрачности и ответственности, или на самом деле это массовая ипотека общественных интересов, за которую в будущем нам придется заплатить», — задался вопросом Мендоса. В заключение он напомнил о том, что происходило с предыдущими правительствами: «Вспомним, что произошло с ГЧП, которые были подписаны с большим шумом в прошлом. Вот фотографии Толедо, обнимающего Лулу, а потом стране пришлось заплатить огромный счет. В то время все говорили, что это было замечательное соглашение, но время показало, что это не так».