Налогообложение без компаса: между пустыми заявлениями и соучастным молчанием, Луис Дуран Рохо

(*) Луис Дуран Рохо, профессор налогового права – PUCP и директор ATRYL, Что на самом деле говорилось в президентском послании о налоговой системе Перу? Во время своего выступления по случаю национального праздника в 2025 году президент Республики кратко, но, по-видимому, с особым упором упомянула о результатах сбора налогов. Она заявила, что налоговые поступления национального правительства превысили 89 миллиардов солей по состоянию на июнь, что представляет собой рост на 13,7 % по сравнению с аналогичным периодом предыдущего года. Кроме того, она прогнозировала, что к концу 2025 года налоговые поступления достигнут исторической отметки в 173 миллиарда солей. Что касается текущей налоговой политики, она перечислила пять направлений действий: упрощение налоговой системы для малых предприятий; приведение специального налога на потребление в соответствие с международными стандартами; Усовершенствование подоходного налога и муниципальных налогов. Рационализация налоговых льгот. Усиление налогового контроля и надзора со стороны SUNAT. Однако изложение этих пунктов было кратким. Не было представлено ни технического баланса, ни стратегического видения будущего налоговой системы страны. Слово «налогообложение» практически не упоминалось. Такие вопросы, как регрессивность НДС, хроническая неформальность, слабый вклад личного подоходного налога, низкое налоговое давление по отношению к ВВП, режимы исключений или институциональное состояние SUNAT были полностью опущены. Хуже того, не было сделано ни малейшего упоминания о недавних налоговых нормах, продвигаемых Конгрессом Республики, многие из которых ввели освобождения от уплаты налогов, специальные условия или секторальные привилегии без технического обоснования, без предварительных отчетов MEF и конституционного заключения. Еще более тревожным является тот факт, что в президентском обращении такого объема (более четырех часов) налогообложению было уделено всего несколько общих строк, без реальной оценки налоговой политики и структурного видения ее будущего. Налогообложение, являющееся основой любого легитимного правительства и базой экономического и социального управления страной, было рассмотрено с тревожной поверхностностью. Хуже того: не было сказано ни слова о налоговом популизме, продвигаемом Конгрессом Республики, который продвигает антитехнические нормы, неконституционные льготы и ослабление налоговой системы в целях клиентелизма. Перед лицом этой очевидной институциональной угрозы молчание исполнительной власти можно интерпретировать только как форму политического соучастия: молчание, способствующее ухудшению состояния налоговой системы Перу. Сообщение представляет сбор налогов как симптом, а не как государственную политику. Как мы уже отмечали, в президентском сообщении приводится цифра, которая квалифицируется как «историческая»: налоговые поступления превысили 89 миллиардов солей в первом полугодии, а прогноз предполагает их увеличение на 13,7 % по сравнению с 2024 годом. Однако необходимо разобрать этот результат и избежать триумфалистских интерпретаций. Какие секторы поддерживают этот сбор налогов? Какова относительная доля косвенных налогов по сравнению с прямыми? Какая часть поступлений происходит за счет усиления налогового контроля или механизмов давления, таких как сборы и удержания? С структурной точки зрения, Перу сохраняет высоко регрессивную структуру налогообложения: более 50 % поступлений приходится на НДС и налоги на потребление, в то время как доля подоходного налога с физических лиц по-прежнему остается незначительной по отношению к ВВП по сравнению со странами ОЭСР. Более того, без значительного увеличения прямого налогового давления на неформальный сектор и высокие доходы рост налоговых поступлений может в конечном итоге, как и в предыдущие годы, лечь на плечи тех же формальных налогоплательщиков (средних и крупных предприятий), административная и налоговая нагрузка на которых продолжает расти. Еще более важным, чем сама по себе цифра налоговых поступлений, является контекст, который ее объясняет. Как отметил профессор Луис Ариас Миная, 173 миллиарда, прогнозируемые на 2025 год, не являются настоящим рекордом: эта сумма ниже той, которая была достигнута в 2022 году, несмотря на то, что цены на металлы (особенно на медь и золото) находятся на исторически высоком уровне. Эта кажущаяся парадоксальность раскрывает неудобную правду: наша налоговая система остается слабой даже в исключительных внешних условиях. Улучшение доходов не является результатом структурной реформы, расширения налоговой базы или увеличения прямого налогового давления, а обусловлено временными факторами, такими как урегулирование налога на прибыль предприятий, конъюнктура в горнодобывающей промышленности и чрезвычайные продажи активов. Между тем, Конгресс Республики усугубляет ситуацию, предоставляя клиентелистские налоговые льготы, а исполнительная власть предпочитает молчать. Эта комбинация (нестабильная система и молчаливое руководство) серьезно ставит под угрозу финансовую устойчивость страны и лишает смысла любые разговоры о налоговой эффективности. Таким образом, становится ясно, что президентское послание имеет триумфальный характер, не подкрепленный никакими эмпирическими данными, и что объявленные президентом цифры по сбору налогов не отражают минимального улучшения налоговой системы и не гарантируют финансовую устойчивость. Еще более серьезным является отсутствие плана действий по устранению государственного дефицита и институционального ухудшения, которое сказывается на налоговом администрировании. То, что представляется как эффективность, на самом деле является управлением инерцией, а то, что упускается из виду (структурная регрессивность, нормативный беспорядок и парламентский налоговый популизм), свидетельствует о том, что исполнительная власть находится в отступлении, смирилась и способствует постепенному демонтажу налоговой системы Перу. Что предлагает президентское послание: налоговую реформу или беспочвенные обещания? Президентское послание упоминает о проводимой «налоговой реформе», сформулированной в пяти пунктах, которые мы упомянули выше. Однако при более тщательном рассмотрении этих инициатив итог оказывается неутешительным: ни одна из них не демонстрирует значительного прогресса и не имеет утвержденных или даже предварительно опубликованных нормативных инструментов. Упрощение режима MYPE обсуждается уже много лет, но без конкретных результатов. В ISC нет технического предложения, а также нет значимой законодательной реформы в области подоходного налога и муниципальных налогов. Что касается налоговых льгот, MEF по-прежнему сообщает о более чем 90 действующих льготах, при этом ни одна из них не была отменена. Что касается SUNAT, то укрепление институциональной базы по-прежнему остается бюрократическим лозунгом, не подкрепленным технической автономией или реальным увеличением потенциала. В целом, налоговая политика исполнительной власти представляет собой программный вакуум: ни реформ, ни последовательности, ни четкой политической воли. Хуже того, этот пробел ставит налоговую систему Перу в зависимость от Конгресса Республики, который развернул беспрецедентную популистскую кампанию, утверждая неконституционные льготы и преимущества с растущим налоговым воздействием. Исполнительная власть не только не сдерживает эту тенденцию, но и, похоже, погрязла в ней, став пассивным соучастником тихого, но неуклонного демонтажа институтов. Вывод: от налоговых данных к конституционному принципу. Президентское послание 2025 года ясно показало, что налоговые поступления можно увеличить без необходимости структурной налоговой реформы. Но это же утверждение показывает ограниченность налогового подхода, ориентированного на цифры, а не на принципы: зависимость от положительной или отрицательной экономической конъюнктуры. Налоговая система на автопилоте (без четких целей и приоритетов) не позволяет обеспечить институциональную ясность в долгосрочной, среднесрочной или даже краткосрочной перспективе. Сбор налогов без налоговой справедливости — это временная победа. Налоговый контроль без справедливости — это бремя, которое подрывает институциональную легитимность. Законодательство без обсуждения — это норма без гражданственности. Наша страна нуждается в рациональной, справедливой и конституционно легитимной налоговой системе. Это означает отказ от импровизации в области нормативно-правового регулирования, защиту автономии SUNAT, переосмысление налоговых льгот с учетом критериев оценки и устойчивости и, прежде всего, понимание того, что уплата налогов — это не только юридическая обязанность, но и демократическое выражение принадлежности к политическому сообществу, которое стремится к справедливости и равенству. Между тем, мы будем продолжать задавать вопрос — как и много лет назад — начали ли наконец налоговые данные соответствовать конституционному принципу и экономической реальности страны.