Дипломатическая служба Перу: республиканские институты, демократия и внешняя политика государства

Формирование перуанского государства было сложным историческим процессом, отмеченным постоянным противоречием между усилиями по институционализации и повторяющимися тенденциями к политической нестабильности, персонализации власти и административной преемственности. Хорхе Басадре считал «эмпирическое государство» одним из зол национальной общественной жизни. Эта точка зрения в значительной степени остается актуальной и по сей день. За некоторыми исключениями. Пожалуй, наиболее заметным исключением является дипломатическая служба, которая на протяжении двух столетий укрепила значительную институциональную базу. За 200 лет независимости эта институциональная база подвергалась нарушениям. Во время де-факто правительств Мануэля А. Одрии в 1948 году и Альберто Фухимори — самого серьезного периода с 1992 по 2000 год. Нарушение конституционного порядка в 1992 году привело к концентрации политической власти, подчинению государственных институтов произвольным решениям исполнительной власти и ослаблению механизмов демократического контроля. В рамках этого процесса Министерство иностранных дел и дипломатическая служба также не остались в стороне. Незаконное и произвольное увольнение 117 дипломатов стало самым серьезным эпизодом, нанесшим ущерб институциональной структуре перуанской дипломатии. Государственное профессиональное учреждение подверглось вмешательству, в результате чего оно стало все в большей степени подчиняться конъюнктурным интересам политической власти. Восстановление демократии, начавшееся в 2000 году, привело к институциональному анализу того, какие гарантии необходимо установить, чтобы предотвратить повторение подобных событий. Было принято решение о восстановлении уволенных дипломатов. Был развернут процесс установления истины и примирения, посвящённый собственной институциональной ответственности за увольнения. Министр иностранных дел (Аллан Вагнер) и я, как заместитель министра, по завершении этого процесса обнародовали официальное заявление: «... Необходимо восстановить институциональный дух в Дипломатической службе Республики, переосмыслить этический аспект индивидуального и институционального поведения и, прежде всего, установить четкие нормы, обязывающие дипломатических сотрудников подчинять свое поведение нормам и принципам правового государства. Дипломатический сотрудник должен ограничивать свои решения и поведение рамками полного соблюдения демократического правопорядка. В то же время он должен осознавать свои права и руководствоваться совестью, которая обязывает его не принимать решений и не совершать действий, противоречащих законам, Конституции и его личным моральным и этическим ценностям. «Ни одна власть не имеет права и законных оснований требовать поведения, выходящего за рамки закона и Конституции». Эти определения увязали институциональное поведение с республиканской философией демократического управления государством и защитой прав человека. Вскоре после этого эти принципы были закреплены в качестве обязательных требований посредством принятия Закона о дипломатической службе. Важнейшим нововведением закона стало не организационное, а институциональное изменение. Впервые в истории перуанской дипломатии была установлена явная связь между осуществлением дипломатических функций и сохранением демократического строя. Статья 9 закона предусматривает, что дипломатические сотрудники обязаны, помимо прочего, уважать Конституцию, законы и «содействовать укреплению демократии и поощрять соблюдение прав человека». Значение этого положения исключительно велико. Демократия и права человека перестают быть лишь общими принципами внешней политики и становятся юридическими обязанностями сотрудников дипломатической службы. Перуанский дипломат не только представляет государство за рубежом; он также обязан действовать в соответствии с конституционными ценностями, обязывающими его содействовать сохранению демократических институтов, а также продвижению и защите прав человека. Закон исходит из фундаментальной предпосылки: международное представительство Республики не может быть отделено от демократических принципов, на которых основан конституционный порядок. Следовательно, институциональная лояльность дипломата направлена не исключительно на правительство или временную власть, а на демократическое правовое государство. Эта концепция особенно важна, поскольку она признает, что внешняя политика и дипломатия обладают конституционным измерением, неотделимым от их административного измерения. Наиболее продвинутое воплощение этой институциональной философии содержится в так называемой «демократической оговорке», включенной в статью 69 закона, которая обязывает глав миссий в посольствах, консульствах, представительствах при международных организациях или любых других представительствах государства за рубежом подавать в отставку в случае нарушения конституционного порядка или демократического режима в Перу». Значение этого положения не имеет прецедентов в латиноамериканском сравнительном праве. Норма устанавливает, что легитимность международного представительства государства обусловлена существованием демократии. Кроме того, это стало ответом на исторический опыт самопереворота 1992 года. Авторы закона поняли, что институциональный нейтралитет дипломатической службы нельзя путать с безразличием к нарушению конституционного порядка. Напротив, защита демократии должна была стать неотъемлемой частью профессиональной идентичности перуанского дипломата. Данная норма нашла свое оперативное нормативное воплощение в соответствующем регламенте, статья 22 которого гласит, что «в Дипломатической службе не существует принципа безусловного подчинения, основанного на простом осуществлении власти. Сотрудники не обязаны подчиняться неконституционным или незаконным инструкциям или приказам». Это положение является одной из самых новаторских норм перуанского правопорядка. Его значение выходит далеко за рамки административной сферы. Положение прямо отвергает доктрину слепого или абсолютного повиновения, характерную для авторитарных представлений о государственной службе, и заменяет её понятием повиновения, основанного на конституционной законности. Приказы являются обязательными к исполнению только в том случае, если они находятся в рамках Конституции и закона. Когда инструкция является явно неконституционной или незаконной, обязанность подчинения исчезает. С доктринальной точки зрения данная статья формирует подлинный принцип конституционного подчинения. Дипломат обязан выполнять законные указания своих начальников для обеспечения единства действий во внешней политике, но в то же время на него возлагается высший долг — защищать конституционность, демократию и права человека. Нормативная связь между дипломатической функцией, сохранением демократии и защитой прав человека, кроме того, является неотъемлемой составляющей внешней политики государства. Следующее правительство — которое сформируется по итогам официальных результатов выборов — обладает легитимностью для определения направлений внешней политики, но в рамках Конституции, действующих международных договоров, исторических принципов национальной дипломатии и при полном уважении к демократическим институтам дипломатической службы.