Нам нужна система социальной защиты, автор — Хосе Луис Гаргуревич

В книге «Развитие и свобода» Амартия Сен утверждал, что прогресс общества измеряется не накопленным капиталом, а реальными свободами, которые оно гарантирует своим гражданам для ведения той жизни, которую они ценят. Настоящее развитие — это не только экономический рост: это способность каждого человека преодолевать трудности и опираться на государство, которое создает благоприятные условия, снижая риски, такие как болезни, безработица, насилие, ущерб от стихийных бедствий, а вместе с тем и бедность и социальную изоляцию на разных этапах жизни. Проблема возникает, когда мы пытаемся применить этот подход в государствах, застрявших в жестких структурах. Сегодня девочка из сельской местности в Пуно, подверженная риску недоедания и анемии (сфера ответственности Министерства развития и социальной интеграции и Министерства здравоохранения), — это та же самая девочка, которая в подростковом возрасте столкнется с рисками гендерного насилия (сфера ответственности Министерства по делам женщин) и которая, спустя годы, может оказаться в неформальном секторе труда без страховки и пенсии (сфера компетенции Министерства труда), или та, которой придётся пожертвовать возможностью учиться (сфера компетенции Министерства образования) ради ухода за семьёй без материального вознаграждения, без финансовой независимости и всегда находясь на грани беззащитности, когда у неё или у её близких возникнут болезни, лечение которых — ввиду неэффективности государственной системы здравоохранения — заставит её тратить собственные средства, продавать своё имущество и скатиться в нищету. Если государство занимается этим с помощью разрозненных мер, дублирует реестры, нерационально расходует средства и теряет связь с реальными, всегда межотраслевыми жизненными путями людей, то как можно рассчитывать на социальную защиту, когда государственная администрация раздроблена на отдельные участки? Сколько министерств понадобится, чтобы, наконец, создать институциональный «оркестр» на службе благополучия? Перу необходимо перейти к системе социальной защиты. Я не предлагаю создавать новые учреждения. И не предлагаю их ликвидировать. Речь идет о том, чтобы заставить существующие учреждения работать, создавая взаимную ценность за пределами рамок своих жестко очерченных организационных схем. Основная проблема заключается не в том, что министерств слишком много, а в том, чтобы они функционировали как единая система. Система, способная реагировать с помощью стратегий и услуг на формирование потенциала граждан всякий раз, когда они подвергаются риску уязвимости, изоляции или бедности. По определению, социальная защита направлена на предотвращение и защиту людей от неблагоприятных обстоятельств и невзгод на протяжении всего их жизненного цикла. Это комплексная архитектура, сочетающая неконтрибутивный компонент (денежные выплаты и программы солидарности для тех, кто живет в бедности или находится в состоянии крайней уязвимости) с контрибутивным и трудовым компонентом (страхование по безработице, медицинское страхование, пенсионное обеспечение и защита прав, обеспечивающие качество жизни как в период трудовой деятельности, так и в период безработицы). В реальной жизни это не работает по отдельным участкам или бюджетным статьям. Защита сопровождает весь жизненный путь человека: она начинается с мер раннего вмешательства; продолжается в подростковом возрасте, когда с помощью альтернативного образования, профессиональной подготовки и интеграции на рынок труда осуществляется образовательная поддержка молодых людей, не посещающих школу в соответствующем возрасте, или так называемых «Ни-Ни»; стипендий и финансовой поддержки для устранения недостатков, вызванных неблагоприятными обстоятельствами; она поддерживает системы и экономику ухода; гарантирует достойную занятость и оформление трудовых отношений; а пожилым людям — качество жизни и достойные пенсии. Латинская Америка предлагает ценные уроки о том, как скоординировать эту систему, не разрушая институциональную структуру. Такие страны, как Чили, благодаря Закону о социальной защите и программе «Чили растет вместе с тобой», или Уругвай с его Национальной интегрированной системой ухода, не нуждались в ликвидации министерств из организационной структуры. Вместо этого они создали систему обязательного управления. Они закрепили в законе, что координация между сферами гендерной политики, детства, социального развития и труда — это не «приглашение к сотрудничеству», а обязательство, подкрепленное перекрестным финансированием и общими показателями. Именно в этом заключается настоящая реформа, в которой нуждается Перу. Система социальной защиты, в которой отраслевые структуры призваны не для оказания поддержки, а для отчетности, принятия ответственности, контроля и обеспечения ресурсов. Настоящая оптимизация системы социальной защиты требует, чтобы система выявления нуждающихся домохозяйств, информационные системы и ориентированные на результаты бюджетные программы обязывали все секторы совместно отвечать за достижение ключевых этапов жизненного цикла: питание, защита детей, уход, трудоустройство молодежи и защита пожилых людей. С кем мы можем это сделать? Три шага: во-первых, с министерствами, более сильными в своей руководящей роли, без излишней операционной нагрузки и перенаселенности, которые это влечет за собой и которые относятся к компетенции других учреждений на местах — вот что является современным решением и предварительным условием для межсекторального управления. Давайте сделаем так, чтобы министерства имели размер и специализацию, соответствующие руководству политикой, а не были громоздкими исполнительными органами. Во-вторых, переход к такой скоординированной форме принятия решений требует создания «положительного круга» между MIDIS, MIMP, MTPE и министерствами социальных секторов. Восстановление платформы для принятия решений в рамках Межведомственной комиссии по социальным вопросам (CIAS) представляет собой уникальную возможность для правительства. CIAS не только позволила бы собрать эти ключевые сектора за одним столом, но и вернула бы исполнительной власти способность координировать комплексную социальную политику, способную изменить жизнь людей, а не просто накапливать бюрократические «заплатки». В-третьих, необходимо довести политику до местных субъектов, которые на территориальном уровне смогут объединять меры в интересах граждан, чтобы реализовывать их на взаимодополняющей основе, а не под эгидой каждого из 19 министерств. Необходимо привлечь к коллегиальному принятию решений, например в рамках Координационных советов по борьбе с бедностью, низовые организации и другие многосторонние объединения. Ведь ограничиваться лишь реорганизацией министерств недостаточно. И если речь идет о таких мерах, любая попытка реорганизации, оптимизации или слияния не должна восприниматься как изолированное административное действие, расчет на экономию средств или решение, навязанное «сверху». Реформа такого масштаба должна быть реформой системы управления и демонстрировать, что она является материальным воплощением обновленной государственной политики, а не прихотью власть имущих. Её прочность должна основываться на легитимности, широком обсуждении и активном участии заинтересованных групп и затронутых слоёв населения. Институциональная структура — это не отправная точка, а конечный результат демократической дискуссии, воплощающей подлинное политическое видение страны.