Муниципальные выборы и эрозия демократии

Горки Гонсалес М. — юрист и старший преподаватель Католического университета Перу (PUCP). Предстоящие муниципальные выборы в Лиме проходят в атмосфере неопределенности, которую один из кандидатов внес в избирательный процесс. Этот эпизод демонстрирует, насколько мало значения придается Конституции и какое пренебрежение испытывают к политике как к цивилизационной практике. История очень проста. Бывший мэр выдвинул свою кандидатуру на должность первого заместителя мэра, но перед выборами кандидат в мэры из того же списка снял свою кандидатуру. Эти события происходят не в неизвестной сфере и не подчиняются произволу. Они разворачиваются в конституционных рамках, которые регулируют избирательный процесс и защищают принципы, делающие возможным само существование демократического строя. Исходная посылка заключается в том, что в соответствии со статьёй 194 Конституции мэр не может быть переизбран на следующий срок. Это правило, требующее безусловного соблюдения, с очень конкретным конституционным мандатом: предотвратить запрещённый результат, то есть немедленное переизбрание. Это правило не является ориентировочным и не допускает постепенного выполнения. Оно либо соблюдается, либо нарушается. В случае последнего под угрозу ставится целостность избирательного законодательства и правильность решений, которые должны его применять. Таким образом, эти выборы не будут определяться ни верностью Конституции, ни элементарной прозрачностью, требующей знания того, кто является кандидатом и какова его предвыборная программа: несогласованность между конституционным мандатом и избирательными и муниципальными правилами, призванными его реализовать, приводит к фрагментированной и непоследовательной правовой системе, лишенной нормативных принципов, которые бы ее оправдывали. Станет заметной лишь дискреционная власть того, кто толкует и применяет избирательное право, не подчиняясь конституционным ограничениям, призванным определять структуру избирательного процесса. Таким образом, не останется места для конституционных ценностей, которые призван гарантировать данный запрет: принципы смены власти и равенства в политическом участии теряют свою силу, в то время как ограничения на осуществление власти исчезают. Это замечание не является риторическим, поскольку признать, что правило нарушается один раз, фактически равносильно отрицанию его существования. В дальнейшем не будет ни эффективных ограничений, ни запретов, препятствующих немедленному переизбранию. Эта ситуация, недопустимая для нашей демократической модели, получит карт-бланш. Следовательно, ссылка на нормативный пробел для оправдания выдвижения кандидатуры бывшего мэра является лишь искажением конституционной реальности. Такое толкование фрагментирует содержание третьего абзаца статьи 194 и отрывает его от конституционных ценностей, которым должна служить норма, запрещающая переизбрание. Формула, которую пытаются представить как правомерную, гласит следующее: переизбрание мэров запрещено, но бывший мэр баллотируется не на эту должность, а на должность первого члена городского совета. Для данной формулы не имеет значения, ушел ли кандидат на пост мэра в отставку. Аргумент тех, кто указывает на нормативный пробел, отходит от положений статьи 194: он направлен на то, чтобы скрыть интересы, преследуемые кандидатурой, за буквальным смыслом текста, который превращается в опору для толкования закона. При таком толковании запрет не учитывается. Важно лишь то, что бывший мэр не фигурирует в качестве кандидата на пост мэра. То, что происходит после этого, не имеет никакого юридического значения для такого толкования статьи 194. Однако муниципальное законодательство прямо утверждает обратное. Правило преемственности при занятии должности мэра, предусмотренное статьёй 24 Органического закона о муниципалитетах, показывает, почему выдвижение кандидатуры на должность первого члена городского совета не должно рассматриваться как самодостаточное событие: в случае вакансии или отсутствия мэра его заменяет заместитель мэра, который является первым правомочным членом городского совета, следующим в его собственном избирательном списке. Речь не идет об изолированном механизме. Следовательно, данное правило следует толковать в соответствии с конституционным положением, запрещающим немедленное переизбрание. Преемственность не может предусматривать немедленное возвращение на пост мэра лица, занимавшего эту должность в предыдущий срок. Необходимо признать, что в случае вакансии или отсутствия мэра закон указывает на «первого правомочного члена городского совета» как на необходимое условие применения правила преемственности. Это требование следует толковать в соответствии с Конституцией. Речь идет не о выборе одного толкования из нескольких возможных, а о следствии принципа верховенства Конституции и иерархии норм, закреплённого в статье 51. Альтернативы нет, если речь идёт о гарантировании легитимности муниципальной власти. Таким образом, понятие «имеющий право» не сводится к формально-административным требованиям, предусмотренным законодательством. Первый член городского совета должен быть юридически уполномочен занимать должность мэра, не нарушая конституционный запрет на немедленное переизбрание. Это требование не исчерпывается на момент регистрации кандидатуры или объявления результатов выборов: оно должно сохраняться до момента вступления в силу процедуры преемственности. Правило, вытекающее из этого подхода, очень простое, но решающее: тот, кто исполнял обязанности мэра в предыдущий срок, не может занять эту должность посредством данной процедуры. Эта логика распространяется даже на случай преемственности, возникающий, когда кандидат в мэры снимает свою кандидатуру в разгар избирательного процесса. Требование о «компетентности», предъявляемое к члену городского совета, призванному занять вакантную должность, должно неизменно предполагать соответствие конституционному запрету. Национальная избирательная комиссия (JNE) осуществляет правосудие в избирательной сфере и следит за соблюдением законодательства. Эти полномочия, в соответствии со статьёй 178 (пункты 1, 3 и 4) Конституции, обеспечивают ему ведущее положение в политической и правовой системе. Можно сказать, что он является высшей судебной инстанцией в спорах, определяющих форму и условия осуществления политической власти. Таким образом, он обладает полномочиями исправлять решения, принятые на других уровнях избирательной юстиции, и, выступая в качестве гаранта, обязан устранить неопределённость, возникшую в связи с выдвижением кандидатуры бывшего мэра. Иными словами, он должен обеспечить конституционную законность избирательного процесса как условие функционирования демократического строя. НИИ несет ответственность за рассмотрение данного дела в соответствии с полномочиями, предоставленными ему Конституцией в статье 181, что позволяет ему оценивать факты, руководствуясь совестью. Это не означает оправдание субъективности. Это положение, которое определяет рамки осуществления интерпретационной функции членов Пленарного заседания: оценка фактов в соответствии с их убеждениями требует комплексного подхода, с учетом их взаимосвязи в целом, но с соблюдением обоснованных доводов и конституционных принципов, регулирующих данный случай. Исходя из этой компетенции конституционного происхождения, Национальный избирательный совет (JNE) должен не допустить, чтобы неопределенность, вызванная той или иной кандидатурой, распространилась на весь избирательный процесс. Органический закон о муниципалитетах уже предусматривает правило преемственности, основанное на критерии иерархии самого избирательного списка. Основание для этого прочное. Поэтому ответ должен строиться на основе оценки фактов и толкования, совместимого с конституционным порядком. Коллегия должна решить, может ли процесс преемственности позволить вернуться к власти тому, кто не имел права на переизбрание. Это ключевое дело для прозрачности избирательного процесса, но его сфера влияния распространяется на всю демократическую систему. Граждане должны знать и иметь доступ к информации о кандидатах и их программах управления. Только так можно понять полноценное осуществление права на свободное избрание представителей, и только так голос может быть личным, равным и свободным, как того требует статья 31 Конституции. Когда объект, по поводу которого предстоит принять решение, остается скрытым или находится в тени неопределенности, общественная дискуссия теряет свою наполненность, а гражданское обсуждение лишается основных предпосылок. Такая непрозрачность подрывает легитимность политического режима и приводит к деградации социальных и институциональных практик, поддерживающих конституционный порядок.