SUNAT и невыполненные обязательства, автор: Хосе де Эчаве

На фоне предвыборной кампании ряд вопросов остался незамеченным. Один из них касается эффективности налоговой политики и работы ведомства, ответственного за её реализацию. В Перу этой функцией занимается Sunat. Правда в том, что в последние десятилетия налоговая система Перу продемонстрировала серьезные ограничения: отчет, подготовленный Группой по налоговой справедливости, показывает, что у нас сложная система, противоречивая политика и налоговая администрация, которая действует почти по инерции. Совокупность этих недостатков приводит к высоким уровням уклонения от уплаты налогов и несоблюдения налогового законодательства, налоговым расходам, эффективность которых не измеряется и которые в конечном итоге приносят выгоду лишь немногим компаниям, а также к структурно низкому налоговому давлению, далекому от среднего показателя по странам региона. Ответственность за эти результаты лежит как на разработчиках налоговой политики, так и на администрации. В текущем столетии наилучшие результаты в области налогового давления были достигнуты в периоды благоприятной международной конъюнктуры (рост цен на экспортируемые нами сырьевые товары), что привело к периодам увеличения налоговых поступлений. В долгосрочной перспективе налоговая администрация Перу играла пассивную роль в решении задачи повышения налоговой нагрузки. Противоречия в деятельности SUNAT. Перу добилось значительного прогресса в применении передовых методов в сфере международного налогообложения. Однако не было приложено столько же усилий к внедрению, то есть к выполнению обязательств и осуществлению мер контроля и надзора, вытекающих из данного присоединения. Sunat не имеет комплексной стратегии обеспечения соблюдения налогового законодательства. Частично этот недостаток проявляется в том, что как налоговые органы, так и таможня не ведут скоординированную работу. Например, до сих пор таможенное управление Sunat не располагает действующей специализированной химической лабораторией, которая позволяла бы проводить сертификацию качества металлов в соответствии с законом, на основе которой устанавливается цена продажи руды. Этот пример не является единичным в стране, где 60% экспорта приходится на добычу полезных ископаемых, а значительная часть этой торговли осуществляется между связанными компаниями. Следовательно, этот сектор должен подвергаться надлежащему контролю и проверке в сфере трансфертного ценообразования — эта функция возложена на управление внутренних налогов, однако она должна осуществляться при поддержке таможенных органов. Информационные системы SUNAT также не способствуют выполнению основной задачи любой налоговой администрации: расширению налоговой базы и увеличению поступлений в бюджет за счет систематической работы по контролю и проверке. В стране с обширной неформальной экономикой и высоким уровнем уклонения от уплаты налогов достижения в области «добровольного соблюдения» оказываются недостаточными, поскольку они затрагивают только налогоплательщиков, уже зарегистрированных в Sunat. С другой стороны, у Sunat существует серьезная проблема с разработкой и реализацией стратегического планирования как систематического процесса, несмотря на наличие инструментов и методологий, признанных на международном уровне (например, использование системы сбалансированных показателей, или BSC — Balanced Scorecard). Как отмечают некоторые эксперты, это широко распространенный недостаток в развивающихся странах, где культура ориентации на результаты и эффективность не является обычной практикой, что сказывается на эффективности налоговой администрации. Факторами, в наибольшей степени ослабляющими процессы реформирования и модернизации, являются низкий управленческий потенциал, отсутствие структурированной стратегии реформирования и отсутствие культуры оценки эффективности. Постоянные организационные реструктуризации привели к дублированию функций и нестабильной ситуации на различных уровнях руководства. Это сказывается на управлении налоговой администрацией. Высокая текучесть руководителей. С момента основания SUNAT в 1988 году и после проведения своего рода реорганизации учреждения под руководством Мануэля Эстелы в 1991 году назначение главы ведомства осуществляется президентом Перу по предложению министра экономики и финансов. В 2011 году был опубликован Закон об укреплении Sunat с целью предоставления учреждению большей автономии в использовании финансовых ресурсов, управлении персоналом и определении своих оперативных планов. Одним из основных механизмов, установленных для обеспечения этой автономии, была стабильность на должности национального суперинтенданта путем установления пятилетнего срока полномочий для обеспечения преемственности политики, стратегий и институциональных планов. Эта нормативная конструкция признает, что руководство налоговой администрацией требует временного горизонта, выходящего за рамки политического контекста. До публикации закона срок полномочий суперинтендантов Sunat составлял примерно 1 год и 171 день (в период с 1988 по 2011 год). Таким образом, хотя данная законодательная мера была адекватной и соответствовала принципам обеспечения институциональной стабильности, она не принесла ожидаемого результата: после окончания срока полномочий Тании Киспе Мансильи на посту национального суперинтенданта ни один из последующих руководителей SUNAT не проработал полный пятилетний срок. В период 2015–2024 гг. (март) средний срок пребывания руководителей SUNAT составил 2 года и 188 дней, что свидетельствует о несоответствии между нормативной базой и ее применением. Период 2020–2024 гг. стал исключением, поскольку в этот период был только один руководитель: его назначение состоялось непосредственно перед объявлением чрезвычайной ситуации в связи с пандемией COVID-19 и завершилось в 2024 году, при этом срок пребывания в должности составил 3 года и 361 день. С марта 2024 года и далее средний срок пребывания в должности сокращается до 139 дней (примерно 4,6 месяца), что свидетельствует о ситуации явной нестабильности. Наиболее крайним случаем стал случай Эдварда Товара Диаса, срок пребывания которого в должности составил всего 25 дней в октябре 2025 года. По данным ОЭСР, развитие лидерства и планирование преемственности являются определяющими факторами для обеспечения преемственности и стабильности в налоговой администрации. Частая смена высшего руководства SUNAT не соответствует международным передовым практикам. Нестабильность последних лет ослабила способность ведомства реализовывать свой стратегический план, проводить последовательную политику и сохранять оперативную автономию. Положение SUNAT контрастирует со стабильностью, которая, например, наблюдается в Центральном резервном банке. Внедрение и укрепление технических критериев в процессах назначения руководящих должностей в Sunat стало ключевым моментом для сохранения ее автономии. Управление учреждением — это фактор, который нельзя упускать из виду, поскольку он является основой для укрепления способности государства взимать налоги и консолидации роли налогового органа.