Делегирование законодательных полномочий в двухпалатном Конгрессе

В начале работы двухпалатного Конгресса прослеживается некий парадокс. Реформа, направленная на восстановление Сената, была представлена как способ укрепить законодательный процесс, обеспечить дополнительную проверку законов и, таким образом, повысить качество парламентских решений. Однако запрос правительства о делегировании законодательных полномочий, который в едином пакете включает неуказанное количество тем и вопросов, ставящих под угрозу возможность контроля за качеством самого регулирования, противоречит аргументам в пользу возвращения к двухпалатной системе. Делегирование полномочий само по себе не является неконституционным. Статья 104 Конституции прямо это предусматривает. Проблема, которую я хотел бы затронуть в этой колонке, носит иной характер. С одной стороны, существует конституционное требование в отношении закона, который предполагает передачу полномочий, относящихся, в рамках разделения властей, к Конгрессу. С другой стороны, стоит вопрос о легитимности правительства, которое имело значительное влияние в предыдущем Конгрессе и которое, как и по многим другим вопросам, могло действовать с оперативностью, присущей однопалатному Конгрессу. Однако теперь оно намеревается управлять без Конгресса, если тот откажется участвовать в обсуждении ключевых вопросов, полномочия по которым будут делегированы. Конституционный критерий: Конституция предусматривает определенный срок и конкретную сферу. В обсуждаемом проекте предлагается срок в четыре месяца, однако в ключевых аспектах он напоминает «бланк-заявку». Конституционный суд постановил, что нормативный акт является критерием, по которому проверяется не только формальная конституционность законодательного декрета (Решение Конституционного суда, дело № 00007-2020-PI, стр. 13). Поэтому предмет делегирования должен быть достаточно конкретно определен, чтобы можно было ответить на элементарный вопрос: что может, а что не может делать исполнительная власть в рамках делегирования? То есть закон, содержащий формулу делегирования, должен предусматривать возможность стать ориентиром для последующего конституционного контроля. Если закон предусматривает открытое делегирование полномочий, это вносит существенную неконституционность в сам параметр, поскольку в случае закона, не конкретизирующего предмет делегирования, конституционный контроль теряет смысл. Поэтому Конституционный суд добавил, что нормативная воля, выраженная в авторитетном законе, должна быть «насколько возможно ясной, точной и последовательной», и что для определения её содержания недостаточно просто идентифицировать делегированные полномочия: необходимо также учитывать их цель (Решение Конституционного суда, дело № 00017-2019-AI, стр. 45–50). Запрет на «структурную делегацию» — именно этот момент в законопроекте заслуживает более пристального внимания. Я предлагаю называть «структурной делегацией» такую делегацию, которая не поручает исполнительной власти регулирование конкретного вопроса, а предоставляет ей широкие полномочия по нормативному регулированию целых секторов государственной деятельности. Таким образом, в то время как конкретная делегация позволяет определить в авторитетном законе границы делегированных полномочий, структурная делегация, напротив, передает исполнительной власти часть полномочий по определению этих границ. При таком подходе структурные делегирования оказываются неконституционными, поскольку превращают закон о делегировании в разрешение без какого-либо контроля. Наглядным примером служит блок по вопросам общественной безопасности. Полномочия охватывают вопросы «военной и полицейской деятельности, уголовного права, уголовного процесса и исполнения уголовных наказаний». Проблема заключается не в том, что уголовное законодательство не подлежит делегированию. Проблема заключается в широте формулировки. Если делегировать уголовное законодательство как таковое, какую реформу Уголовного кодекса можно было бы действительно считать превышением полномочий? Речь идет о структурной делегации, которая исключает участие Конгресса в вопросах, представляющих большой общественный интерес, таких как уголовная политика или реформы Уголовного кодекса. Блок «производственное развитие» доводит эту проблему до крайней степени. Сельское хозяйство, водные ресурсы, рыболовство, горнодобывающая промышленность, туризм, углеводороды, электроэнергетика, финансовая система, окружающая среда, инфраструктура и государственно-частные партнерства образуют настолько обширную сферу, что эта категория рискует утратить свою функцию ограничителя. Парадокс заключается в том, что проект демонстрирует: можно было поступить иначе. Когда речь идет о конкретном решении — например, сокращении определённых праздничных дней или отмене конкретного закона — полномочия гораздо легче очертить. Проблема, таким образом, носит не технический характер, а, по-видимому, связана с определённой политической волей действовать именно таким образом. Что касается явно прописанных в Конституции ограничений, то существуют, кроме того, сферы, где дискуссия о конкретности превращается в вопрос материальных границ. Конституция запрещает делегировать, среди прочего, вопросы, касающиеся конституционной реформы, утверждения международных договоров, органических законов, бюджета и общего счёта Республики (Конституция, ст. 101.4 и 104; Решение Конституционного Суда, дело № 00047-2004-AI, п. 25)., Поэтому особого внимания требуют полномочия, позволяющие создавать, объединять или упразднять государственные органы, а также перераспределять компетенции, функции и ресурсы, когда это может затрагивать вопросы, подпадающие под действие органического закона. Еще более очевидна проблема предоставления полномочий на создание механизмов институционального участия в конституционных процессах, что может повлечь за собой изменение самой системы конституционного контроля. В налоговой сфере делегирование полномочий возможно, но оно также не является безграничным. Статья 74 допускает делегирование полномочий в области налогообложения, в то время как статья 79 устанавливает конкретные требования в отношении определенных налоговых льгот. Общее разрешение на изменение и «оптимизацию» налоговых режимов не может стать способом обойти конституционные оговорки. Проблема процедуры. Делегирование полномочий также вызовет дискуссию о процедурах утверждения законодательных инициатив, которые были определены как исключительные полномочия Палаты депутатов. Похоже, что это относится к закону о делегировании полномочий. Статья 108 Регламента Палаты депутатов устанавливает, что делегирование полномочий, относящееся к исключительной компетенции президента Республики, находится в сфере компетенции Палаты депутатов. Означает ли это, что Сенат лишен права участвовать в обсуждении данного вопроса? Не противоречит ли это прямо самой статье 104 Конституции, которая наделяет этими полномочиями Конгресс в целом, а не одну из его палат? Похоже, что дискуссия вокруг первого закона о делегировании полномочий также поднимет, возможно, более фундаментальный вопрос: будет ли двухпалатный Конгресс отвечать требованиям централизации власти?