Каков реальный путь к меритократии? — Хосе Луис Гаргуревич

Я помню, как в студенческие годы смотрел фильм Вернера Херцога «Фитцкарральдо», где одержимый главный герой упорно пытался перетащить огромный пароход через одну из гор Анд, будучи убежденным, что это единственный путь к осуществлению его мечты. Этот образ столь же абсурден, сколь и страстен: колоссальная трата энергии, направленная на то, чтобы протащить гигантское судно не по тому месту, упуская из виду достижение истинной цели из-за упорства в использовании нелепого средства. В сфере государственного управления Перу мы страдаем от похожего синдрома. Я всегда сопротивлялся той фразе, гласящей, что мы не должны влюбляться в свои реформы. Но верно то, что упрямое и одержимое стремление сделать реформу государственной службы, закреплённую в Законе № 30057, и её сложный процесс внедрения единственным и неприкосновенным средством не позволило нам достичь преследуемой цели: меритократии, предсказуемости и наличия квалифицированных государственных служащих, работающих на благо граждан. Мы стоим и смотрим на корабль, застрявший в горном иле, аплодируя его великодушию, той хорошей идее, которая привела к его созданию, и усилиям, приложенным для того, чтобы его подтолкнуть, в то время как река государственного управления продолжает выходить из берегов с другой стороны, а цель по-прежнему остается на далеком горизонте. Реальность показывает нам, что стратегия, основанная на добровольном и постепенном переходе государственных учреждений, просто не сработала. Сегодня в Перу действуют системы трудовых отношений, охватывающие 1 миллион 600 тысяч государственных служащих (на 300 тысяч больше, чем 10 лет назад). Однако парадокс этой системы ошеломляет: спустя более десятилетия после введения реформы число людей, которые фактически перешли на новый режим SERVIR, едва превышает 1 800 работников по всей стране. Добиться того, чтобы в среднем лишь 100 работников в год переходили на формальную систему, основанную на заслугах, — это не прогресс; это означает оказаться в ловушке бюрократического лабиринта. Пока мы зацикливаемся на бесконечном списке требований для идеального перехода, ухудшение условий труда продвигается по противоположной стороне улицы. За последний год расходы на государственный штат составили примерно 79 млрд солей (рост на 65 % по сравнению с показателями десятилетней давности), причём основная часть этих расходов приходится на специальные карьерные категории и систему CAS, в которой сегодня насчитывается более 400 тысяч работников. Из гениальной идеи иметь сотни государственных менеджеров на ключевых должностях сегодня на национальном уровне осталось менее 75. Но самым тревожным признаком искажения системы является внутренняя мутация. После принятия законов, в результате которых значительная группа сотрудников перешла в категорию «CAS с бессрочным контрактом» (около 100 тысяч государственных служащих, обретших бесконечную стабильность без каких-либо перспектив карьерного роста), потребность организаций в оперативной гибкости никуда не исчезла. Напротив, это открыло путь к новому обходному пути: распространению найма под новыми и инновационными названиями. По оценкам — точных цифр нет, поскольку всегда есть способ их скрыть — более 200 000 государственных служащих нанимаются в условиях правового вакуума и через огромную сеть подрядчиков или третьих лиц, которые выдают заказы на оказание услуг для выполнения подчиненных и постоянных офисных функций. Эти цифры отражают главный обходной путь государственных учреждений: клапан сброса давления, позволяющий обойти ограничения на найм и, прежде всего, уклониться от строгих требований меритократии и открытых конкурсов. В то время как реформаторская бюрократия разрабатывала идеальный мост под руководством SERVIR, государственные учреждения и их ортодоксальные способы выживания пересекали реку, используя неформальные отношения и «серые» контракты, не отчитываясь ни перед кем. Когда инструменты реформы становятся самоцелью, государственное управление дегуманизируется. Признание этого провала не означает отказа от меритократии или уступки клиентелизму — конечно же, нет. Напротив, необходимо спасти суть дела, ища другой путь. В перспективе следующего правительства ключевым моментом является определение того, с чего начать. Если массовый, однородный и институциональный переход потерпел неудачу, новая стратегия должна быть точечной и ориентированной на самые приоритетные должности. Нам не нужно резко реорганизовывать организационные структуры всех министерств или муниципалитетов; нам нужно выявить и укрепить наиболее важные должности в государстве. Цель должна быть амбициозной, но четко сфокусированной: если все с большим уважением относятся к таким фигурам, как Хулио Веларде, то как добиться того, чтобы более 100 «Хулио Веларде» возглавляли государственную администрацию в критически важных секторах? Давайте начнем с того, чтобы гарантировать, что руководители, утверждающие планы многолетних инвестиций в образование и здравоохранение, были безупречными и компетентными профессионалами, чтобы такими же были те, кто регулирует доступ к лекарствам и медицинскому оборудованию в сфере здравоохранения, утверждает правила легализации горнодобывающей деятельности, организует крупномасштабные закупки и распределение школьных учебников, руководит совершенствованием нормативно-правовой базы в области свободной конкуренции, упрощением административных процедур и муниципального бюрократического аппарата, а также те, кто выдает лицензии и разрешения, влияющие на экологическую устойчивость в балансе с осознанными инвестициями и территориальным планированием — пусть они будут лучшими из лучших. Региональные и муниципальные руководители должны назначаться по результатам конкурса, а не по личным симпатиям; они должны быть лучшими специалистами в своих регионах, и мы должны знать, кто они и перед кем они подотчетны. Предложение ясно: новое правительство должно выбрать ограниченную группу государственных учреждений, выполняющих критически важные функции и непосредственно предоставляющих услуги гражданам. В этих структурах необходимо отобрать ядро руководящего среднего звена — руководителей оперативных подразделений, линейных директоров, руководителей логистики — для назначения на основе строгих критериев профессиональных заслуг и этической надежности в ходе действительно открытых конкурсов с участием наблюдателей от гражданского общества, входящих в комитеты по отбору кандидатов, которые будут предлагать списки из трёх кандидатов, с использованием механизмов, обеспечивающих прозрачность и предоставляющих гражданам всю информацию об интересах и потенциальных конфликтах, которые могут возникнуть у должностных лиц, занимающих посты, уязвимые для клиентелизма или коррупции. Именно они должны стать настоящей отправной точкой для окончательного и надежно защищенного вступления на государственную службу. Обеспечивая качество и меритократию в этом «позвоночнике» государственной службы, мы не только гарантируем надлежащее выполнение государственной политики, но и запускаем демонстрационный эффект передовой практики, который, благодаря своей значимости, распространится на остальные сферы государственного управления. Начнём с 50, затем с 300, потом добавим ответственных за логистику, затем присоединим региональные и местные органы власти, затем — сотрудников по вопросам добросовестности, и так далее. И каждый год будем ставить перед собой цель покорить ещё одну вершину. Давайте сделаем так, чтобы цели SERVIR достигались без спешки и без остановки, были результативными и измеримыми по показателям работы лучших. Пора перестать толкать корабль в гору. Гражданская служба по-прежнему остается вопросом национальной важности, но разработанный путь уже исчерпал все свои возможности. Если мы хотим, чтобы государство функционировало, нам нужно отказаться от культа рабочего стола, оставить в прошлом миф о «Фитцкарральдо» и раз и навсегда начать плыть по водам реальности.