Бразилия и фискальная политика, ориентированная на экономическое развитие

Эта статья была написана до определения результатов выборов в Бразилии. В статье предлагаются некоторые альтернативные решения в связи с финансовой ситуацией в Бразилии, при этом используется подход, в котором способность правительства реализовывать государственную политику и способствовать экономическому развитию рассматривается как главная цель реорганизации государственных финансов, без ущерба для необходимости формирования сбережений с целью сокращения задолженности. Мы начнём с анализа бюджетных результатов с 2008 года, используя классификацию, отличную от традиционной. Я рассматриваю структуру общих номинальных расходов — а не только первичных — таким образом, что процентные выплаты включаются в число основных компонентов расходов, а не рассматриваются как второстепенная статья, динамика которой зависит от первичного результата. Кроме того, я разделяю расходы на действующий и недействующий персонал федерального правительства, чтобы более комплексно рассмотреть систему социального обеспечения; выделяю инвестиции, субсидии и трансферты семьям как ключевые элементы стратегии развития; а расходы на здравоохранение и образование рассматриваю отдельно, учитывая их значимость и текущую дискуссию об их конституционных связях с государственными доходами. Налоговые расходы также включены в анализ, но рассматриваются отдельно, поскольку они не входят в состав первичных расходов. В таблице 1 представлена динамика основных групп расходов, в которой показатели 2008 года сравниваются с последними доступными данными — за август 2026 года — скорректированными во всех случаях с учётом индекса потребительских цен (ИПЦ). Ряд данных начинается с указанного периода, поскольку именно с этого момента имеющиеся данные позволяют проводить подобную аналитическую разбивку. Указанные значения представляют собой накопленные показатели за 12 месяцев, что облегчает сравнение между началом и концом анализируемого периода за счёт сглаживания пиковых значений. В конце текста приведены некоторые методологические примечания, объясняющие способ подготовки данных. На графиках 1 и 2 показана динамика расходов не только на начало и конец периода, но и на протяжении всего периода. Первичные расходы практически удвоились в реальном выражении за анализируемый период, в то время как расходы на выплату процентов увеличились более чем в три раза. Несколько подгрупп первичных расходов продемонстрировали значительный процентный рост; исключениями стали «прочие первичные расходы» (операционные расходы и другие статьи, не включенные в определенные подгруппы), инвестиции, а также расходы на действующий и недействующий персонал. При анализе вклада каждой подгруппы в наблюдаемое изменение совокупных расходов выделяются три статьи: расходы на пенсионное обеспечение в рамках Общей системы социального обеспечения (далее — INSS), трансферты семьям и выплаты процентов. Мы рассмотрим эти элементы более подробно, начиная с системы социального страхования (1). До 2000-х годов система пенсионного обеспечения государственных служащих считалась потенциальной проблемой в рамках этой группы расходов. Проведенные реформы позволили сдержать рост расходов, хотя еще предстоит обсудить изменения в нормативно-правовых актах, регулирующих пенсионное обеспечение военнослужащих. Разбивка расходов на пенсионное обеспечение, представленная в таблице 2 и на графике 3, показывает, что основная нагрузка на совокупные расходы на пенсионное обеспечение — и на общие расходы государства — приходится на выплаты Национального института социального обеспечения (INSS). Любая надежная фискальная корректировка требует реструктуризации этой системы. Уже проведенные реформы оказываются недостаточными, и, учитывая старение населения, представляется неизбежным создание системы, сочетающей гарантию минимального уровня выплат для всех с номинальной схемой (основанной на виртуальных индивидуальных счетах) и компонентом капитализации, начиная с определенного уровня доходов. С другой стороны, в общей системе (INSS) существует ещё одна проблема фискального характера — трудноразрешимая из-за её ярко выраженного перераспределительного характера: привязка минимального пенсионного пособия к минимальной заработной плате. Ни один политик не осмеливается изменить эту норму, и, судя по заявлениям, сделанным до сих пор, кандидаты также не намерены этого делать. Одним из вариантов могло бы стать введение правила корректировки минимальной заработной платы, гарантирующего компенсацию инфляции и включающего дополнительный компонент реального прироста дохода; его применение было бы обусловлено тем, что среднее изменение ВВП оставалось бы положительным в течение более длительного периода, чем тот, который учитывается в настоящее время — например, на основе скользящего среднего за последние пять лет без каких-либо корректировок или исключений при расчете. Кроме того, перенос реального прироста минимальной заработной платы на минимальное пенсионное пособие можно было бы ограничить 1 % (в настоящее время этот предел составляет 2,5 %). Эта мера оказалась бы политически более осуществимой, чем отвязка минимального пенсионного пособия, и позволила бы более значительное повышение минимальной заработной платы в периоды устойчивого экономического роста, не оказывая давления на государственные финансы. Кроме того, останется еще один источник налогового давления на пенсионные расходы: сельская пенсия, которая отчасти представляет собой крупную социальную программу (для так называемых «особых застрахованных лиц»), характеристики которой схожи с характеристиками BPC; вместе с последней она могла бы составить обширную программу минимального дохода для самых бедных пожилых людей. Источником финансирования должен стать налог на самых богатых — механизм введения которого требует отдельного обсуждения — сочетающий в себе инструменты налогообложения доходов и имущества, что позволит снизить нагрузку на бюджет системы социального обеспечения и будет способствовать уменьшению неравенства за счет изменения характеристик и источников финансирования этой системы. Реформа системы социального обеспечения важна не только с точки зрения налогообложения, но и для сохранения трудового режима, основанного на формальных трудовых отношениях. Трудно устранить налоговый разрыв между режимом формальной занятости (регулируемым стандартным трудовым законодательством) и формами найма через юридические лица (когда работник выставляет счета как предприятие) без изменения источников финансирования системы социального обеспечения, которые в настоящее время взимаются с самого формального труда. Тем не менее, изменение этих источников было бы целесообразно только в том случае, если такие корректировки не приведут к появлению других значительных налоговых искажений, что будет зависеть от потребностей в финансировании, вытекающих из предлагаемой новой структуры системы социального обеспечения. Таким образом, невозможно решать вопросы налоговой корректировки и сохранения формального трудового режима в отрыве от дискуссии о реформе системы социального обеспечения. Любая другая мера, направленная на сбалансирование первичных расходов, будет носить лишь паллиативный или компенсационный характер в отношении данного дисбаланса. Второй вопрос, который мы рассмотрим, — это расходы на выплату процентов. Масштаб, динамика и значимость этой статьи не позволяют рассматривать её как отдельную статью расходов, обусловленную исключительно дисбалансом в первичных счетах. Как я уже отмечал в своей предыдущей статье для журнала «Conjuntura» (2), процентная ставка по долгу исторически не была высокой только в тех случаях, когда первичный результат был отрицательным. Этот инструмент денежно-кредитной политики использовался для сдерживания инфляции в рамках экономической политики, в значительной степени ориентированной на рост социальных расходов и развитие внутреннего рынка. Такая ситуация оказывает давление на инфляцию в сфере услуг, которая — за исключением периодов резкого спада экономической активности и занятости — в последние десятилетия оставалась на уровне выше 5 %. Такое сдерживание инфляции достигается за счёт укрепления национальной валюты, что снижает инфляцию на промышленные товары и позволяет привлекать капитал для финансирования дефицита текущего счёта, обусловленного ростом потребления. К этому добавляется установление нереалистичной целевой инфляции, что оправдывает проведение Центральным банком политики высоких процентных ставок; это негативно сказывается на государственном долге и расходах на его обслуживание, оказывая давление на бюджетный результат, как видно из таблицы 1 и графика 1. В этой ситуации улучшение первичного результата, несомненно, способствовало бы сокращению номинального дефицита (включающего выплату процентов), но оказалось бы неэффективным для его сдерживания в той мере, чтобы изменить динамику государственного долга, который оказывает давление на процентные ставки и затрудняет восстановление частных инвестиций. Третьим фактором, анализируемым в данной статье, являются расходы на трансферты семьям. Хорошо известно, что рост этого вида расходов является важным фактором с точки зрения распределения доходов и социальной справедливости, оказывая влияние на внутренний рынок — особенно на потребление услуг и товаров с низкой добавленной стоимостью, — хотя и влечет за собой уже упомянутые инфляционные последствия. Тем не менее данные об их динамике свидетельствуют о наличии четкого бюджетного предела для продолжения этого процесса. Наибольший рост этих расходов пришелся на период с 2022 года, когда были введены повышающие корректировки размера пособий; однако следует отметить, что, с другой стороны, число получателей помощи в рамках программы «Bolsa Família» сокращается с 2025 года. Социальное давление в пользу расширения программы будет ослабевать по мере процветания экономики; поэтому ситуация зависит от определения новой стратегии роста — основанной на увеличении государственных и частных инвестиций — и от пересмотра налогово-бюджетной политики, которая будет ее поддерживать. Изменение структуры расходов, предусматривающее увеличение доли инвестиций в производственную сферу, должно стать ключевым элементом мер по корректировке бюджетной политики. Фактически, государственные расходы на инвестиции — имеющие основополагающее значение для улучшения инфраструктуры, стимулирования преобразования производственной сферы и создания качественных рабочих мест, способствующих более устойчивому распределению доходов, — стали одной из статей, рост которых в анализируемый период был наименьшим, тогда как должно было произойти обратное. В настоящее время в реальном выражении эти расходы лишь на 14 % превышают показатель 2008 года. Наконец, существует ещё один важный компонент корректировки, который относится не к сфере расходов, а к сфере отказа от доходов (в настоящее время именуемых налоговыми расходами). К концу 2026 года их сумма должна составить уровень, практически вдвое превышающий в реальном выражении показатели 2008 года (612 млрд реалов, с прогнозируемым ростом на 99 %). (3) Корректировка государственных счетов подразумевает их сокращение; например, сокращение порядка 10 % дало бы, по оценкам, вклад в корректировку в размере 61 млрд реалов (примерно 0,5 % ВВП); однако для этого требуется значительная политическая воля. С технической точки зрения найти этот резерв несложно: 67 % указанных льгот в проекте бюджета на 2026 год приходится на пять групп стимулов (режим *Simples*, агробизнес, освобождения и вычеты по налогу на доходы физических лиц (IRPF), некоммерческие организации (имеющие иммунитет или освобожденные от налогов) и долговые ценные бумаги сектора недвижимости и агробизнеса); все они подлежат сокращению. В то же время сфера науки и технологий — которая нуждается в использовании этого инструмента для проведения научных исследований — составляет всего 3,1 % от общего объема предусмотренных отказов от налогов. Это ещё одно искажение, которое должна исправить данная корректировка. И я ещё даже не упомянул о парламентских поправках, которые должны стать ещё одной целью этой корректировки... Таким образом, с технической точки зрения бюджетная корректировка необходима, осуществима и может быть направлена на экономическое развитие страны. К сожалению, на данный момент нет никаких политических сигналов о том, что возможная реорганизация бюджета будет следовать этой логике. Следует также подчеркнуть, что комплекс мер, необходимых для возобновления роста, не ограничивается этой корректировкой; скорее, она создает пространство для других действий, которые станут предметом другой статьи. И, в заключение, хотя меры по ужесточению политики, в принципе, приведут к снижению уровня экономической активности, их будет недостаточно для того, чтобы довести инфляцию до целевого показателя в 3 % в условиях давления со стороны предложения (продукты питания и энергия) и уровня индексации нашей экономики. Следовательно, процентная ставка должна оставаться на высоком уровне, что будет и дальше оказывать давление на государственный долг. В условиях задолженности домохозяйств и предприятий сочетание ограничительной фискальной и денежно-кредитной политики может вызвать волну банкротств ещё до того, как инфляция достигнет целевого уровня. Для здоровья нашей экономики было бы предпочтительнее провести фискальную корректировку и повысить целевой показатель инфляции до 4 %. 1) Хотя расходы на здравоохранение и образование значительно выросли, мне не кажется разумным или осуществимым отменить их привязку к доходам, если учесть, что речь идет о двух «благотворительных благах», которые генерируют значительные положительные внешние эффекты. Тем не менее, в нынешних условиях демографических изменений можно провести корректировки, направленные на повышение эффективности, и обсудить вопрос о совместной конституционной привязке доходов (сумма обоих, с гибкостью в их соотношении). Что касается расходов на действующий персонал, их можно контролировать посредством изменений в рабочих процессах и сокращения так называемых «сверхвысоких зарплат»; однако нельзя утверждать, что число государственных служащих является чрезмерным, если сравнить их долю в рабочей силе с показателями других стран. Несмотря на наличие средней надбавки к заработной плате, она значительно варьируется в зависимости от выполняемых функций и уровней государственного управления; поэтому к ней следует подходить как к конкретным случаям, требующим корректировки, а не как к общей ситуации. 2) Фискальная корректировка окажется недостаточной для снижения процентных ставок и сдерживания роста государственного долга. «Экономическая конъюнктура», август 2026 г. Доступно по адресу: https://go.fgv.br/72lIqswVGjE. 3) Источник: Отчет о налоговых расходах, PLOA 2026 и DGT «Эффективные базы 2010» (серия 2008–2012). Федеральная налоговая служба. - Автор, Нельсон Маркони, является доцентом Школы управления бизнесом Сан-Паулу (FGV Eaesp) и координатором Центра исследований нового развития. Эта статья была опубликована в октябрьском номере журнала «Экономическая конъюнктура».