МВФ пристально изучил ситуацию в Уругвае: ставит под сомнение эффективность расходов на образование и анализирует процесс дедолларизации

Недавно Исполнительный совет Международного валютного фонда (МВФ) одобрил обзор экономики Уругвая в рамках статьи IV (такой обзор проводится для всех стран-членов организации, независимо от того, имеют ли они кредитную программу с Фондом). В связи с этим был включен отчет технической группы Фонда, которая находилась в Уругвае с 14 по 25 сентября. В него были включены приложения, посвящённые конкретным аспектам, и в одном из них делается вывод о том, что Уругвай выделяет относительно значительный объём средств на здравоохранение, образование и инфраструктуру, однако эффективность этих расходов является неравномерной. Что касается образования, расходы выросли с 2,7 % валового внутреннего продукта (ВВП) в 2005 году до 4,8 % в 2023 году, хотя результаты не оправдали этих бюджетных усилий. Результаты тестов PISA 2018 и 2022 годов не сильно отличались от результатов 2006 года, а показатель завершения среднего образования за весь период вырос всего на 6,5 процентных пункта, что значительно ниже, чем у других стран региона (Перу, Бразилия, Колумбия, Мексика). «Этот факт привлекает внимание, поскольку соотношение числа учителей к числу учащихся в Уругвае выше, чем в этих странах», — отмечает МВФ. МВФ приводит программу «План Сейбал» в качестве примера того, что целенаправленные меры могут способствовать развитию человеческого капитала при условии, что технологические решения дополняются педагогическими реформами и рациональным распределением ресурсов. В отчете, подготовленном Пьером Гереном и Жан-Жаком Халлаертом из Департамента Западного полушария этой организации, для оценки неэффективности использовалась стохастическая граничная модель, которая сравнивает результаты, наблюдаемые в каждой стране, с максимальным показателем, достижимым с учетом уровня расходов. Уругвай оказался на одном уровне со своими региональными партнёрами в сфере здравоохранения: здесь продолжительность жизни равна или превышает показатели большей части региона, плотность врачей высока даже по сравнению со средним показателем по ОЭСР, а младенческая смертность ниже, чем у большинства соседних стран. В сфере инфраструктуры Уругвай опередил регион: показатели доступа, такие как широкополосный интернет и контейнерные перевозки в портах, выглядят неплохо. Наиболее значительный разрыв в эффективности наблюдается в сфере образования. В связи с этой ситуацией МВФ предлагает институционализировать так называемые «пересмотры расходов» — систематические оценки текущих расходов, которые, в отличие от линейных сокращений, направлены на выявление неэффективности, дублирующихся или малорезультативных программ и перенаправление ресурсов на цели с более высокой отдачей. По мнению организации, их эффективность зависит от интеграции в бюджетный цикл, наличия централизованной координации со стороны Министерства экономики и финансов с участием отраслевых министерств, а также от аналитического потенциала и качества данных. «Разрыв в эффективности в секторе образования свидетельствует о том, что одного лишь увеличения расходов недостаточно для достижения лучших результатов». В то же время жесткие бюджетные ограничения сужают возможности для перераспределения ресурсов, а непредсказуемость дискреционных расходов может снизить эффективность государственных программ. В этом контексте пересмотр расходов может служить механизмом для оценки структуры и качества расходов, выявления малоэффективных или избыточных программ, а также для постепенного и тщательно спланированного перенаправления ресурсов на более рентабельные цели. Повышение эффективности расходов потребует реформ, которые требуют времени для реализации и чье внедрение не всегда является простым с политической точки зрения», — отмечается в докладе. В отчете приводится опыт Нидерландов, где проводятся периодические проверки, результаты которых учитываются при принятии бюджетных решений; Дании, где проверки в большей степени ограничиваются конкретными программами; а также Чили, где выборочные проверки сочетаются с более широкими оценками. В отчете отмечается, что единой модели не существует и что главное — четко определить сферу охвата и увязать её с процессом принятия решений. «Для Уругвая институционализация проверок расходов способствовала бы более стратегическому подходу к фискальной политике. Систематически выявляя неэффективность и создавая возможности для перераспределения ресурсов, эти проверки могли бы помочь устранить пробелы в результативности отдельных секторов, одновременно смягчая негативные последствия волатильности государственных расходов». «В более широком смысле они могли бы укрепить переход к ориентированной на результаты среднесрочной бюджетной системе, способствуя достижению лучших результатов в области государственных финансов и более эффективному предоставлению государственных услуг», — заявил МВФ. В другом приложении к отчетам МВФ, подготовленном Гектором Пересом-Сайсом из Департамента Западного полушария, отмечается, что на конец 2025 года валовые международные резервы Центрального банка (BCU) составляли около 22 % ВВП и примерно 83 % его совокупных активов. Что касается пассивов, то обязательства перед финансовой системой, включая инструменты денежно-кредитной политики и депозиты банков в Центральном банке, составляли 16 % ВВП или 62 % от общей суммы, в то время как денежная база едва достигала 5 % ВВП, то есть 20 % пассивов. В других центральных банках региона активы и денежная база имеют больший вес, а резервы, как правило, меньше. МВФ объясняет такую структуру стратегией укрепления государственных балансов, которой Уругвай придерживался после кризиса 2002 года, а также благоприятными внешними условиями. Обратной стороной этого стало интенсивное использование инструментов стерилизации: объем векселей денежно-кредитного регулирования (LRM) оценивается в 11,4 % ВВП, что значительно превышает показатели других стран региона. Такая структура оказывает влияние на баланс Центрального банка Уругвая (BCU). Поскольку процентные ставки по LRM, как правило, превышают доходность резервов, поддержание значительного объема безопасных, но малодоходных активов, финансируемых за счет пассивов в песо с процентными выплатами, приводит к постоянным операционным убыткам, отмечает Фонд. По мнению МВФ, эти затраты являются фискальной ценой стратегии страхования от внешних шоков в экономике с высокой степенью долларизации. «Нынешняя стратегия дедолларизации Центрального банка Уругвая (BCU) направлена на укрепление роли уругвайского песо. Её цель — усилить функцию песо как единицы счёта, средства обмена и средства сбережения на внутреннем уровне путём укрепления доверия к системе целевых показателей инфляции и содействия развитию финансовых рынков в национальной валюте», — отметила организация. В отчёте рассматриваются два сценария дедолларизации. В первом сценарии увеличивается доля государственного долга центрального правительства в песо, которая сегодня составляет около 58 %. Банки и пенсионные фонды (AFAP) сократят свои вложения в LRM и переориентируют их на государственные ценные бумаги в песо; правительство будет использовать эти ресурсы для покупки долларов у ЦБ Уругвая и выкупа долга в иностранной валюте. Баланс Центрального банка сократится с обеих сторон: уменьшатся как резервы, так и объем LRM. По оценкам МВФ, риски для финансовой стабильности будут ограниченными: доля долга центрального правительства в активах банков составляет эквивалент 2,4 % ВВП, а банки и пенсионные фонды (AFAP) в совокупности держат LRM на сумму, равную примерно 7 % ВВП. Во втором сценарии кредиты и депозиты в песо растут по сравнению с депозитами в долларах, чему способствуют повышение доверия домохозяйств и предприятий к режиму целевых показателей инфляции, а также конкуренция со стороны новых игроков, таких как финтех-компании. Банкам потребуется больше обязательных резервов (процент от депозитов, который они должны размещать в Центральном банке) в песо, что они смогут финансировать за счет сокращения своих обязательных резервных требований (LRM), а снижение спроса на депозиты в долларах приведет к уменьшению резервов в Центральном банке. Сегодня кредиты в песо составляют менее 25 % активов коммерческих банков. В обоих случаях стоимость содержания резервов снизится, а финансовые результаты Центрального банка Уругвая (BCU) улучшатся, хотя МВФ призывает внимательно отслеживать рост кредитования в песо, чтобы удержать инфляцию в пределах целевого показателя. Организация подчеркивает, что ни один из этих двух путей не является гарантированным. Они зависят от наличия достаточного спроса со стороны банков и инвесторов на долговые обязательства в песо, от того, захотят ли домохозяйства и предприятия брать кредиты в национальной валюте, а также от наличия у банков регуляторных стимулов для кредитования в песо. Это требует, как заключает организация, дальнейшего укрепления денежно-кредитной, финансовой и бюджетной систем, поддержания низкой и стабильной инфляции и обеспечения устойчивости государственных финансов.